山西省村级会计委托代理服务工作调研报告

武　涛

【摘 要】 文章从实际出发,分析了山西省村级会计委托代理的运行模式、取得的成效和存在的问题。指出营造良好的环境、坚持民主理财、搞好财务公开、加强会计队伍建设和审计监督并给予一定的经费保障是这一工作更好开展的有利措施。

【关键词】 村级会计委托代理服务; 运行模式; 成效; 措施

村级会计委托代理是根据自愿原则,在保证资金三权(所有权、使用权、审批权)不变、村民两权(知情权、监督权)不受侵犯的前提下,由专业的会计服务机构通过一定形式的委托代理,对村级财务进行管理,提供会计信息服务的一项合约式的农村财务管理制度。其关键是“委托”;实质是“代理”;生命力是“依法(自愿原则)”;关系是“合约”。村级会计委托代理服务工作对于加快农村民主建设,建立健全民主管理机制,全面实行村务(财务)阳光作业,进一步保障人民群众当家作主,实施民主管理,完善财务公开,加强廉政建设,促进农村经济社会和谐发展,构建社会主义新农村及和谐社会都具有重要的现实意义和深远的历史意义。

几年来,山西省村级会计委托代理服务工作进展顺利,发展健康,在规范村级财务管理,加强村务公开和民主监督,发展农村经济,巩固税费改革成果和新农村建设等方面发挥了积极的作用。

一、改革前提

改革开放给农村经济的发展带来了无限的生机,许多村集体经济组织的资产也呈现了空前的壮大。但是,自“三级所有、队为基础”的体制转变为“统分结合”的双层经营体制后,农村集体财务管理由于缺乏与体制转轨相适应的长效管理机制以及民主理财,加之农村财会人员素质偏低,村集体财务一度比较混乱,集体资金拖欠严重,财产物资管理失控,各项开支缺乏约束。虽然从中央到地方始终对此十分重视,先后采取措施,但村级财务始终没有走出“边清边乱、前清后乱”的怪圈,严重影响了农村工作的正常秩序,影响了党群干群关系,成为农民群众对财务从初始的上访、联名信访、单个上访到集体上访,成为农村不稳定的重要原因之一。随着农民群众的民主法制观念和意识的不断增强以及共享公共资源及改革开放经济社会发展成果的日渐渴望,客观上要求参与村集体财务管理与监督的呼声与日俱增,他们希望创新载体,让其参与村级财务运作的愿望得以实现。特别是随着城市化进程的不断加快及农村经济体制改革的不断深入,村级财务问题成为农民关注的焦点和热点,因而,寻求符合农村实际的村级财务管理机制显得非常重要,成为当时会计界一项迫在眉睫的重要任务。

为了达到从根本上解决村级财务混乱的目的,加强村级财务规范化管理,从制度上强化管理,从源头上堵塞漏洞,从2003年起,山西省在大部分市推行了“村账乡管”,收到了很好的效果。2006年,党中央、国务院决定在尊重农民群众意愿和民主权力的基础上,推行村级会计委托代理服务制度,山西省对原有的“村账乡管”制度进行了完善和规范,逐步过渡为较为规范的村级会计委托代理服务,进一步促进了山西省村级财务监管工作的经常化、规范化和制度化。

二、总体情况

山西省共有县(市、区)119个,其中辖有乡镇和行政村的县(市、区)115个,已实施村级会计委托代理服务的县(市、区)共有108个,占到辖有乡镇和行政村的县级总数的93.92%。

山西省乡镇街办总数为1 390个,其中乡镇数为1 198个。已实施村级会计委托代理服务的乡镇数为1 137个,占到全部乡镇总数的94.91%。

山西省行政村总数为28 400个,其中已纳入村级会计委托代理服务的行政村数为23 933个,占到全部行政村总数的84.28%。

山西省目前共设村级会计委托代理服务机构1 107个,其中,隶属乡(镇、街办)778个,隶属县(市、区)财政局117个,隶属县(市、区)农业局154个,其它形式58个。其中经费来源于县级财政的占到38.63%;来源于乡级财政的占到31.49%;来源于村级财务的占到29.88%。

山西省村级会计委托代理服务机构共有工作人员8 832名。按其行政隶属关系看,隶属各行政村的有3 860名,隶属乡镇农经站的有3 359名,隶属各乡镇财政所的有543名,隶属各县(市、区)财政局的有278名,其它792名。按其业务素质看,取得会计从业资格证书的有3 746人,占到总数的42.42%;取得中、初级会计职称的有550人,占到总数的6.23%。

三、运行模式

山西省村级会计委托代理服务工作是在尊重农民群众意愿和民主权利的基础上,在确保村级集体资产不被平调、挪用和侵占,集体权益不受侵犯的前提下,按照自愿委托管理的方式积极开展的。其模式有三:一是委托乡(镇)设立的村级财务核算中心代理(主要模式);二是委托乡(镇)财政所代理;三是委托乡(镇)经管站代理。

村级财务核算中心一般由乡(镇)财政所和经管站共同监管,总会计由经管站长兼任,总出纳由财政所所长兼任。其运行可以归结为“一项委托,二级审核,三权不变,四层监督,五个统一”。

(一)一项委托

由村级集体组织将村级财务书面委托给村级财务核算中心,统一实行规范化管理。村级财务委托代理的范围包括村集体组织除村民股份经营以外的一切资金、资产。具体为:上级各项拨款、各种收费、罚没收入、土地转让收入、承包费、租金、赞助、捐赠收入、集资收入、经营性收入和其它资金,村集体的各项资产。书面委托协议一般由村民代表大会讨论通过,充分尊重群众意愿,体现了民主管理村级财务的原则。委托代理后取消村级财务在银行和信用社开设的所有账户,取消村级财务的会计、出纳岗位,只设一名报账员,协助村级财务核算中心管理本村财务。村级财务核算中心设立若干名代理会计,每个代理会计负责3—4个村。

(二)二级审核

村级财务所有收支均须通过村民理财小组和村财务核算中心审核。首先,村民理财小组对村收支票据逐一进行真实、合理性审查,审查合格者方予盖章通过。接着,由乡镇村财务核算中心对村组的报账单据进行复审。审查其是否经过村民主理财小组审查盖章;是否超越审批权限;是否规范齐备,有无坐收坐支和截留收入以及收入是否公开,并实行谁审核、谁负责的岗位责任制。对符合规定的票据、凭证同意入账;对手续不全的,退回重新补办手续;对违反财务制度的,不予入账,并责成有关人员迅速纠正。各村重大支出如土地转让、修路等采取“一事一议”,村民代表讨论决议,依照决议进行入账处理。

(三)三权不变

坚持村级集体资产所有权不变、资金使用权不变、财务审批权不变,从而确保村级集体资产不被平调、挪用和侵占,集体权益不受侵犯。

(四)四层监督

一是群众监督。村村建立财务监督小组,负责对村级财务管理的全过程进行监督,并对村级财务管理和村务活动实行全面公开,自觉接受广大群众的监督。二是业务监督。村级财务核算中心每月对村级财务进行业务审核,并实行谁审核谁负责的制度。三是审计监督。各乡(镇)对村级财务进行定期和不定期的专项审计。四是检查监督。各市每季一次对各乡(镇)的村级财务管理进行检查,并随机抽查5%的村,对检查中发现的问题,及时通报,督促整改。

(五)五项统一

一是统一管理制度,即统一制定出台财务预决算、财务审批、备用金、收支结报、票证管理、财产物资、承包合同、财会人员、民主理财、档案管理、责任追究等多项配套制度,规范工作行为;统一明确党员(代表)议事会、村民代表议事会、民主理财组、总会计、总出纳、业务会计等职责,使村级会计委托代理更合乎情理,合乎法律规定。二是统一资金账户,即指各村取消会计岗位,在银行原有的账户全部撤销,其存款余额一次性划转到村财务核算中心开设的账户上,其财务专用章统一移交村级财务核算中心,其资金结算、财政拨款、预算外资金收支等均通过村财务核算中心统一开设的银行账户处理。村财务核算中心备各村财务专用章、服务中心总会计章、各村报账会计章三个印鉴。往来结算、上级拨款、转移支付款项等全部进入村级财务核算中心监管账户。村级财务核算中心依据实际情况测算并核定各村的备用金用于日常小型开支,中大型开支通过账户结算。另为每个村分别设立“五账一簿一单”,即:总账、银行存款日记账、明细账、现金日记账、固定资产账和各种合同登记簿、统一报账单。三是统一报账程序,报账程序基本上为:发生开支取得原始凭证→经手人签字→民主理财组审核→村委主任审签、村长、支部书记核签(较大型的由两议代表签字)→报账会计报账→中心主任审核签字→资金类报资金监管员(记账),非资金类报总会计→统一交由总会计编制记账凭证→电算化记账员记账→报表账簿的输出→会计档案的保管。四是统一公开账务,即统一村级财务公开的内容、程序和时间。一般上各村统一在当年的7月25日公布上半年收支情况,次年的3月25日公布全年的财务收支情况。公布的项目由报账会计和村级财务核算中心提供,交“两议会”讨论通过后,以公布栏和张榜公布结合进行公布。公开内容至少要保留15天以上。五是统一档案管理,即建立村级财务档案室,采用专用档案柜,基本做到“一村一柜”,配置防火、防盗、防潮、防蛀等设施,统一对村级财务资料进行管理。

村级会计委托代理的管理核心可以归纳为“三个严格”。一是严格审核收支。实行“一审核、二审批、三把关”的审批制度。各村发生业务,首先由村民理财小组集体审查同意,由村民主理财小组组长签字通过;其次由分管财务的村长签字审批或经村书记和村委主任“联签”审批;最后报村级会计核算中心审核把关。二是严格资金和票据管理。实行“四统一”管理制度。即:统一设立账户,所有资金收支都必须在这个账户内核算;统一实行备用金制度,根据各村业务量和办公路程等条件,制定严格的库存现金限额制度,对超过库存现金限额的村,拒付现金;统一会计核算,严格按照会计制度统一设置会计科目,按照会计科目用途规范使用科目;统一使用票据,票据实行统一发放、以旧换新、交回核销制度,不得使用“白收据”。三是严格监督,每年对各村财务进行审计监督、审计控制,杜绝不合理开支,对重大开支事项严格审批程序,确保农村财务安全运行。

四、取得的成效

村级会计委托代理的实施,增加了村级财务的透明度和可信度,变事后监督为事前、事中和事后全过程监督,变少数人监督为多数人监督,变单一监督为多层次多渠道监督,保障了村务公开的真实性、全面性、完整性和及时性,维护了村民对农村集体经济的知情权、参与权和监督权,做到村里的事由村民做主,从而从制度上解决了群众反响强烈的热点、疑点、难点问题,改善了干群关系,维护了农村稳定,促进了干部的廉洁自律,提高了农村集体资产的效益,促进了农村集体经济发展,维护了广大农民的利益。

(一)规范了村级账务,从源头上遏制了腐败

村级会计委托代理专业化的会计服务,会计电算化的实现,使农村财务工作走上了专业化、职业化道路,有效抑制了以权谋私、公款消费等腐败现象。一方面,专业化的服务规范了票据管理;规范了资金管理;规范了会计核算;规范了会计档案,从根本上解决了农村财务“多头账、包包账、断头账、隔年账、白条抵账”等问题,阻止了人情账、回头账、变通账的出现,基本杜绝了“谁收钱谁装钱谁花钱”和“公款办私事”等胡支乱花等现象,使村级账务由糊涂账变成明白账。例如,原平市中阳乡2007年共审核拒付不合理票据312张,涉及金额144 160元。孝义市阳泉曲镇近四年共退回村级需补办手续凭证2 231张,涉及金额2 675 394元;共拒付违规开支62张,涉及金额213 629元。朔州市2007年节约招待费5160多万元。静乐县村级财务核算中心2006-2007年共纠正不合规票据300万元,拒付不合规开支50多万元。另一方面,极大地缓解了农村会计专业人才缺乏的现实难题,改变了以往农村会计基础薄弱的局面,实现了农村会计工作与《会计法》的有效对接,再加上培训机会的增加,培训力度的加大,使农村会计队伍的整体素质得以提高,会计职能得以发挥,在为村级财务会计信息的真实性、正确性、合法性提供有力保障的同时,还建立了一堵反腐败的“防火墙”。

(二)实现了村务的及时公开,促使农村更加和谐

实施村级会计委托代理以后,村级财务账必须经过“四关”,即村干部审批关、民主理财关、会计稽核关、公布上墙关,把村干部、村委会的财务管理工作完全置于群众的监督之下,解开了村务公开存在的不及时、不完善,数字粗糙笼统,内容不全等现象的“死结”,促使村务公开由被动公开变为主动公开,公开内容通俗易懂,重点问题专项公开,让每笔业务明明白白,使群众心中有底,干部心中有数,消除了群众对干部的怀疑,给了群众一个明白,还了干部一个清白。一些群众深有感触地说:“过去总是担心村干部乱花钱、多收钱,现在财务公开了,也放心了”。干群矛盾减少了,群众就财务问题上访的现象锐减,维护了农村的稳定,营造了一个安定团结、积极建设新农村的良好氛围。如,朔州市实行村级会计委托代理后,全市再没有发生一起因财务问题而引发的群众上访案件,群众来信来访逐年下降。忻州市在实行村级会计委托代理前,全市每年因村财务上访告状案件达30件之多,自实行村级会计委托代理服务后,平均每年仅5起。

(三)减轻了农民负担,保持了农村经济可持续发展

村级会计委托代理的实施,一是盘清了村集体经济组织的家底,明确了产权关系,理顺了债权债务,防止了村集体资产的流失。朔州市在实施村级会计委托代理之初,各乡镇财务核算中心将本乡镇各村财务账目统一收回乡镇,逐村对1997年以来的财务账目进行全面清理审计,共查阅各类账本(簿)5 298本,审查票据100.8万余张,涉及金额17 895万元。在对清珲乡审计的过程中,帮助村级追回外欠款623万元,清退不合理开支126万多元。二是减少了非生产性开支。村级会计委托代理取消了部分村级会计、出纳岗位,减少了村干部职数,遏制了村一级的招待费、补助费等开支,使农村非生产性开支大幅度下降,有效化解了村级不良财务,防止新债的发生,较好地从源头上控制了农民负担的反弹,减轻了农民负担。如朔州市共减少村级财会人员1 524人,一年减轻农民负担1 075.5多万元。原平市轩岗镇实行代理服务后,17个村只设报账员,减少财务管理人员23名,每年为集体节约开支10万余元。陵川县崇文镇减少村级干部113名,年减少非生产性支出近30万元。孝义市阳泉曲镇,四年累计减少非生产性支出45.6万元,村里利用节省下来的资金办了许多有益的事,村民得到了实惠。三是提高了资金的使用效率。村级会计委托代理杜绝了不合理支出以及违规、违纪、违法票据上账的现象,保障了村集体资金安全,确保有限的资金能够用在刀刃上,保障村集体经济又好又快发展。太谷县阳邑乡将2007年共接收上级下拨各村五保户专项款16.8万元,一分不少、按时按量地发到五保户手中。

五、存在的问题

几年来,村级会计委托代理服务试行工作进展顺利,发展健康,其机制也在不断自我发展和完善,创造和积累了不少宝贵经验,但也存在以下四个方面的现象和问题。

(一)认识不到位

一是部分村干部认识不到位,认为自己的账就应该自己管,又以村民自治为由要求乡镇不要干涉村的财务管理;还有部分村组干部因利益受到一定影响而消极应付,存有抵触情绪,不积极配合工作。二是部分村民认识不到位,没有将监督作为应履行的义务。三是管理监督意识不强,有的民主理财小组形同虚设,不能充分履行职责,致使在审批过程中经常出现把关不严或敷衍了事等问题。四是一些有企业或业务发生频繁的村,以实行会计委托代理后,要在村、镇(乡)之间来回跑,浪费时间和精力为由,不愿意委托。五是部分乡镇干部认识不到位,误以为对农村审计,就是要“揪问题”、“抓辫子”,会造成农村的不稳定,就找借口,寻理由推脱,阻挡审计,姑且暂时稳定,但为长期和谐稳定埋下了祸根。

(二)制度执行不够规范

一是对山林土地承租、房屋出租、征地、道路拆迁补偿、村办企业等主要集体经济收入,一些村干部实行“家长式”管理,搞暗箱操作,个别人说了算,说承包给谁就承包给谁,说租给谁就租谁,不开两委会,不招投标,不立合同,口说为凭,收入不公开,不透明,各种支出不经集体研究、讨论,不经村民理财小组审批,自报自批,自收自支,财务工作流程、报销凭证等会计手续很不规范。二是“以支抵收”。一些村干部收取承包费、租金、征地补偿等收入后,长期不报账,随后则以各种费用支出冲抵收入,收支均不入账。三是“寅吃卯粮”。由于村级财务常常是入不敷出,一些村干部就采取“寅吃卯粮”的办法,预收各种款项,甚至有意延长承包期、租赁期,预收几年到几十年的收入,致使村集体资产被严重“透支”。四是挥霍浪费、资产流失现象严重。一些村干部廉洁自律意识不强,开支大手大脚,吃喝无度,“客人来了陪着吃,没有客人自己吃”,公款送礼屡禁不止,白条付款,吃一报十,假公济私,中饱私囊,挥霍浪费。个别村民长期无偿占用村集体资产,拖欠村集体资金数额越来越大,村干部却无能为力,村集体资产流失严重。五是挪用村级经费转移支付资金。部分村将村级转移支付用于偿还村集体债务、订书报杂志、吃喝招待等非正常支出,影响了村组干部工资的按时足额发放,影响了村干部的积极性,进而影响了村级组织的正常运转。

(三)监管不力

一是部分村级财务核算中心对村级财务“管账不管钱”,且所管的账大多只是上级转移支付资金和按规定向村民收取的费用,村办企业的资金大多游离于监管之外,村级资源性资产的承包合同实际收到的发包款项与合同款项是否相符,无法审核,再加上村委会在资金使用上“先斩后奏”,以收条替代收据,最终核算中心只管到一堆票据和账本,日常工作也只能是和村委会的报账员对一对数字,起不了真正的全过程监管。二是民主理财小组形同虚设,对财务的监督乏力。一些村虽然成立民主理财小组,但小组成员常常碍于情面,怕得罪人,不讲原则,对村干部的一些不合理支出睁一只眼闭一只眼,让其在报销凭证上签字就签字,财务监督形同虚设,有些人甚至和村干部勾结在一起,共同贪污、侵占村集体资产,群众很难对每月收支情况进行监督。三是存在把关不严的问题。会计人员村级财务重记账轻监管,只对报销凭证进行形式上的审核,对支出的合理性、真实性则不加关心,导致违反财务制度的事项时有发生,有时还成为村干部乱开支的挡箭牌。四是部分村财务不够公开。一方面在公开的内容上避重就轻,无关紧要的公开,重点的、金额大的收支不公开,基本建设、农田水利设施、道路建设等一些重大投资项目支出不专项公开,实质性财务内容公开的不够到位,不够具体、不够细化;另一方面在公开的时间上不及时。一些村长期财务不公开,上级来检查了,匆匆建个财务公开栏,搞点数字上去,等检查一结束,财务公开栏就长期无人问津,上面的数据几个月甚至长年不变。

(四)会计人员的业务素质比较低

许多乡镇村级会计委托代理中心挂靠乡镇农经站,用的大多数是本机关的工作人员或从乡镇各部门调派的兼职人员,缺乏专业知识,难以适应当前的工作需要。从村级会计委托代理服务机构人员统计情况来看,持证上岗人员占42.42%,有专业技术职称人员仅占6.23%,再加上这些工作人员专职不专用,对业务不钻研,存在敷衍应付思想,给村级会计委托代理工作的发展埋下了隐患。还有的村报账员随村干部的换届而换届,农村财务队伍不稳定。

(五)大部分代理机构办公经费得不到保障

村级财务核算中心在管理体制上存在着主管部门、单位性质不明确的问题,致使工作中经常出现扯皮现象,直接影响着工作的正常开展,并导致业务经费没有保障,办公经费短缺。目前,村财务核算中心人员工资渠道不固定,一些依靠县财政解决,一些是乡村自筹解决。个别乡镇由于所属各村经济条件不同,经费不能按时足额到位,以致设备的维修,软件的维护和升级、耗材的供应、人员的培训等无稳定的资金保证,大大降低了工作人员的积极性,一定程度上影响着核算中心的有序运行。

六、措施及建议

(一)营造良好环境

要加大宣传力度,高度重视对代理服务工作的宣传和动员,采取多种有效的宣传手段,提高村干部、村民的思想认识,争取社会各界的支持,切实做好协调组织工作,使代理服务相关政策深入人心,让老百姓能够广泛了解代理服务的内容及其所拥有的权利和义务,打消村干部和村民的顾虑,自愿将村财务资金纳入代理服务的委托管理。

(二)坚持民主理财

民主理财是村级自治组织财务管理中的一项重要制度,理财小组要严格履行各自的监督职责,坚持“客观公正、实事求是、少数服从多数”的原则,积极开展民主理财活动。要坚持原则,不讲情面,抛弃家族宗派的影响,不怕得罪人,对村干部的一些不合理支出,坚决拒签。要采取多种形式,定期向村民公布村级财务收支计划、收支明细账、债权债务、财产物资、上级补助资金、投资项目进度等群众关注的事项。每年要向村民会议和村民代表大会报告当年的财务情况,对群众关心的热点、难点、疑点问题要及时开展专项审计,接受村民的质询,坚持有问必答,努力给群众一个满意的答复。

(三)搞好财务公开

要严格规范财务公开的内容、时间、地点、程序、形式等。做到内容上要详尽,重大的、实质性的开支必须公开;时间上要定期按时公布;地点上要在村民集中地;形式上要多样化。要重点公开土地征用补偿款、民政救济补助、村级转移支付补助以及上级其他拨款等外来资金和集体资产承包、租赁费等收入,彻底消除群众心中疑虑。争取做到让群众“五个明白”:明白集体资产有多少;明白村级财务收支情况;明白干部办事程序与结果;明白村干部报酬有多少;明白自己应承担的支出有多少。

(四)加强会计队伍建设

要加强对农村各级会计人员的业务培训。一是要将这部分人员统一纳入全省会计人员继续教育规划内。在培训内容的选择上既要有会计知识,又要包括农村土地管理相关的政策、法律、法规;同时开展计算机知识的培训,培训人员扩大到村干部和民主理财人员,增强其法律意识,严格规范运作,逐步提高管理水平。要加强对村级会计委托代理人员的会计职业道德教育,建立一支业务精、纪律严、意识新、作风实的农村委托代理中心会计队伍。二是省财政要根据会计人员从业资格管理的有关规定,组织无从业资格人员学习、培训,使他们提高业务水平,争取用三年左右的时间使绝大部分人员拥有专业资格,做到持证上岗。

(五)给予一定的经费保障

一是各县级财政要根据实际工作需要,将村级会计委托代理服务机构的办公经费纳入年度预算予以保障。二是建议省财政对35个省管县给予必要的补助,各市财政安排一定的经费给予帮助。

(六)加强审计监督

要严格把关,对村级现金、银行存款、财产物资等定期进行清查盘点,防止侵占、挪用。对村级账目收支单据要认真审核,对不符合规定的票据、不合理的开支要坚持原则,拒绝入账,保证村级财务做到“四相符”:账账相符,账实相符,账表相符,账款相符。有条件的可实行注册会计师“独立审计援助”制度。要对村级财务实行轮流审计、定期审计、专项重点审计和不定期抽样审计相结合的审计制度,及时发现问题,及时解决。要加强村干部任期和离任责任审计,对审计出现的问题及时移交处理。在帮助管“严”村级集体资金的同时,更要帮助用“活”集体资金,使村级集体资产保值增值,努力为农业增效、农民增收、农村现代化作出更大的贡献。●