关于建立覆盖城乡社会保障体系的几点思考

王青波

中共十六届六中全会提出了中国到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，而基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系成为其中一项重要内容，这意味着今后14年中国的养老、医疗、失业、工伤保险覆盖范围要比现在增加数倍，成为世界最大的社保体系。

建立覆盖城乡社会保障体系是我国现实条件下做出的历史性抉择，是“促进社会公平正义”的有效着力点，是保障民生的体现，是我国社会保障制度建设从覆盖城镇职工向覆盖城乡全体居民的方向转变，是我国社会保障制度的重大进步。

一、当前，建立城乡统筹社会保障体系面临的突出的问题是社会保障体系的严重缺失

1.城乡分割的二元社会保障制度制约着经济发展和城乡居民生活水平的普遍提高。目前，我国城镇居民已建立了一整套社会保障制度，其资金主要来源于国家、集体和个人三个方面，以集体为主，个人为辅，国家给予财政支持。由于城市比农村居民收入高，居住集中，因此城镇居民社会保障制度顺利建立。而农村则不同：一是国家没有给予相应的财政支持，享受的福利政策很少。加上农民收入水平较低，投保积极性差，实施社会保障有较大难度。

2.与城镇社会保障制度相比，农村社会保障制度非常薄弱。农民的社会保障仍然以家庭自保为主，亲友互助为辅，基本上处于无助的自然状态。因经济发展水平低、收入增长缓慢、居住地域分散等，农村居民的保障最薄弱。

3.农民工的社会保障问题亟需解决并不断加以完善。两亿多农民工已经成为我国主要工业的主力军，由于户籍不同造成了农民工在发展机会和社会地位上的不平等。农民工工资普遍低于城镇职工工资近一倍，而且近10年来几乎没有增长。大多数农民工工作在苦、累、险的一线岗位，缺少劳动保护，几乎没有被社会保险覆盖。因此，农民工自身承担的社会保障能力很弱。

二、建立覆盖城乡社会保障体系应做好以下几项工作

1.在社会保障制度建设过程中，要秉承“城乡统筹”的基本原则，分阶段、有步骤、分层次、分类别地建立适合农村基本状况的社会保障制度。“城乡统筹”并非“城乡统一”，“统筹”强调“统一筹划”，即在社会保障制度的设计过程中，要摒弃“城乡分治”的观念和做法，树立“城乡整合”的意识，以发展的眼光看问题，使城乡社会保障制度能够适应工业化、城镇化的发展和社会转型的大趋势。由于受政治、人口、国力、地区差别、传统经济保障制度、社会经济结构转型、民族传统与历史文化等诸多因素的制约，不可能在短时间内建立起完全统一的社会保障制度，逐步化异趋同还需要一个过程。

2.社会保障体系通常包括养老保险、医疗保险、工伤保险、社会福利与社会救济、最低生活保障等内容，如果把这个体系看成一个层梯结构，最低生活保障就是其中必须守住的底线，处于需求层次的最下层。截至2006年10月，全国城市中得到低保救助的贫困人口1018万户，2229万人。全国建立农村低保制度的县（市、区、旗）1791个，有18个省（自治区、直辖市）全面建立了农村低保制度，得到低保救助的贫困人口达607万户，1222万人。城市低保稳步推进，农村低保驶入快车道，“全民低保”进入攻坚阶段。要积极创造条件，加大扶持力度，建立健全农村最低生活保障体系，努力做到应保尽保。要全面推行农村医疗保险制度，加快普及农村合作医疗，缓解长期困惑农民的“看病难、看病贵”问题。在大力实施重大疾病救助的基础上，积极探索建立突发性救助机制，使农村弱势群体得到有效救助。以建立大病统筹为主的互助合作医疗制度为重点，完善其他形式的农村医疗制度，建立多层次、多类型的农村医疗保障制度。

3.将农村社会保险制度作为社会保障制度建设的重点。在社会主义市场经济条件下，建立农村社会保险制度有利于计划生育基本国策的落实，有利于应对农村人口老龄化，有利于逐步消除“三大差别”，推进城镇化和社会主义新农村建设。建立农村社会保险制度，是实施以工促农、以城带乡，加快工业化、城市化建设，彻底解决农民工和失地农民后顾之忧的重大举措，符合我国的现实和广大农民的要求。

4.解决好非城镇企业职工参加社会保障的难点问题。解决灵活劳动者的社会保障问题不仅是实现制度广覆盖的要求，更重要的是保障公民基本权益的需要。当前解决灵活劳动者社会保险的关键是必须将灵活劳动者视为社会保险的保障对象。在某些具体政策上，应体现灵活劳动者的特点，如在社会保障隐性债务偿还的过渡期内，可以允许有条件的个人缴纳统筹和个人账户保险费，没有条件的只缴纳统筹部分费用。待到社会保障隐性债务全部偿还完毕，国家社会保险费率下降和统一后，再实行统一的缴费费率。同时，在实施过程中要坚持“低进低出、高进高出、平进平出”的原则，杜绝违背权利义务对等原则，以低标准缴费政策盲目扩面。

5.将农民工的社会保险问题作为统筹城乡社会保障制度的切入点。解决农民工社会保险要从最紧迫的社会保障需求入手，分类指导、稳步推进，优先解决工伤保险和大病医疗保障问题。2006年初，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》，提出了率先推进工伤保险和大病医疗统筹的思路，制定实施了以推进农民工参加工伤保险为重点的“平安计划”和农民工参加医疗保险的专项扩面行动。到2006年底，全国农民工参保2538万人，其中，全国高风险企业农民工参保489万人。目前，全国有1.5亿进城务工人员，至少有6000多万人存在劳动关系，而参加工伤保险、医疗保险的还不到一半。何况每年0.8％的城镇化速度，将新产生至少600万人进城农民工。要做到使农民工工伤有人管、大病有钱治，劳动保障工作任重道远。要适应流动性大的特点，保险关系和待遇能够转移接续，使农民工在流动就业中的社会保障权益不受损害。要兼顾农民工工资收入偏低的实际情况，实行低标准进入、渐进式过渡，调动用人单位和农民工参保的积极性。要逐步解决养老保险问题，探索低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。