中国公共政策信息沟通机制及发展研究

2009-09-18牟晋君

决策与信息·下旬刊 2009年2期

牟晋君

政策执行受到很多因素的影响。政策执行机制的构建包括了多个机制的内容，政策执行的信息沟通机制影响政策执行质量，有必要对我国的政策执行信息沟通机制及发展进行描述。

一、前提假设

威尔逊提出了政治、行政二分的理论原则，古德诺在《政治与行政》一书中认为：政治是国家意志的表达，而行政是这种意志的执行。在古典行政学思想的理论基础上，公共政策的制定和公共政策的执行分别由政治家和行政人员负责。无论政治家制定的政策内容如何，行政人员必须尽力实施政策。然而，实际中政策的内容影响着政策的执行。本文在此假设公共政策的制定是完全合理的，不会使政策执行因为政策内容而受到影响，以便于本文可以纯粹研究公共政策的执行机制。

二、公共政策信息沟通机制

公共政策的执行机制由公共政策信息沟通机制、公共政策的公民参与机制和公共政策的激励、责任与监督机制三个主要部分构成。公共政策执行的质量，取决于上述三部分构建的完善程度。

公共政策的执行之前以及过程当中离不开信息的沟通。从控制论角度来分析公共政策执行，其过程实质使一个有效的信息流通过程。信息是政策执行的重要资源。信息非对称和沟通渠道受阻，都会严重影向政策执行。

公共政策信息沟通机制可以分为政策执行主体间的信息沟通机制以及政策执行主体与政策执行的对象之间的信息沟通机制。公共政策的执行主体指承担公共政策执行任务的机构和人员，在我国主要是政府部门以及公务员。公共政策的执行的对象指公共政策的受众，通常是群体受众。

三、我国公共政策执行主体间的信息沟通机制及发展

(一)主流机制。

我国公共政策执行主体间的信息沟通机制是一种组织化信息沟通机制。因为我国政策执行的主体是政府部门或者公务员，主体之间的沟通可以看作是组织内部的信息沟通。组织内的信息沟通机制，取决于组织的结构。

我国行政体制的官僚制结构决定了我国政策执行主体间的信息沟通是一种由上至下的模式。公共政策的内容由上级执行部门逐级传递到下级执行部门，往往通过上级组织下级学习政策内容和召开会议传达政策内容的形式来实现。这种信息沟通机制依赖于我国党政组织的高度统一性和权威性，具有明显的组织性和层级性。

然而，严格的等级制下的信息沟通机制，使政府拥有的信息不完全和信息传递缓慢，导致政府失灵。在以社会化大生产为基础的现代市场经济中，决策信息的获取总是十分困难并需要相当大的成本的。而在科层制中条块分割，各部门分工细致，有时又互不隶属，导致信息通道不畅通，信息不完全，甚至为了自身或本部门的利益，传递信息时，会过滤不利于自己或本部门的信息，向上层有意隐瞒真相，在执行上层决策时有意曲解，使信息传递失真。层级节制体系下，严格的规章制度不可避免地导致“公文旅行”，使得信息传递缓慢。

(二)近年来随着扁平化组织结构在政府组织中的运用。我国公共政策执行主体间的信息沟通方式也发生了变化。

通过减少行政管理层次，裁减冗余人员，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。该种结构下管理层级少，同一层级下的部门较多，而且统一对一个上级负责，便于快速地上传下达信息，从而快速地在一个上级的统筹下协调行动。

案例介绍：

2006年6月30日，国务院常委会议决定成立由国家发改委和卫生部牵头、14部委(后增添到16部委)组成的医改协调小组，并由当时的国家发改委主任马凯和卫生部部长高强组成“双组长”格局。然而，这样的格局下，医改方案始终难以顺利推行。这么多部门“坐在一起”讨论医改，使得协调方方面面的利益成为关键。此间业内人士分析，公众热盼新方案公布的时间表一拖再拖，也证实了协调利益的难度。医改协调小组组长为部级层次，作为平级机构。出门协调其他部门“不够有力度”。国务院将任命一位副总理亲任协调小组组长，解决上述协调难题。

总理领衔的工作小组是扁平化组织结构的信息沟通方式。这种信息沟通机制在我国的发展与运用是有其深层次原因的。一项公共政策执行是一个复杂的问题，很多时候单凭一个部门是难以解决的，需要若干个相关平级政府部门协调执行。一项公共政策的执行往往也涉及众多平级部门的利益，唯有一个权威性的上级才能进行统筹协调。

电子政务下科层制向组织扁平化的结构转变，更是完善了政策执行者之间的信息沟通机制。电子政务的建立，使大量共享信息流通于互联网，信息不因传递渠道而失真，信息的公开性、共享性、保真性，使信息占有上的不对称现象大量减少。通过网络和信息传播媒介，在政府机构中，不仅高层可及时获得全局性信息，而且处在不同层级不同部门管理岗位上的工作人员也能获得全局信息。政府高层不再是唯一能综观全局的特权阶层，有时甚至能负责上下传递信息。居中间层级的政府管理机构及其工作人员也将失去存在的理由和基础；的环境，减少手续，避免各部门之间的推诿扯皮。

四、我国公共政策执行主体与对象之间的信息沟通机制及发展

传统中我国公共政策执行主体与对象之间的信息沟通是单向的政策宣传，包括依靠党政系统的组织化传播渠道以及学校、新闻、出版、文化等专门化传播机构进行政策宣传。

(一)党政系统以“单位”为载体的组织化政策宣传。

郑永延认为，在过去的时代，我国意识形态的传播以组织传播为其主导形式，他将组织传播定义为“从上而下通过党政组织系统进行有目的、有计划的意识形态交流活动。”1978年以前的社会，以群众运动为代表的“组织化动员”成为一种社会运动的基本形式，组织传播是政策宣传的主导形式。这种组织传播建立在高度集中统一的计划管理体制基础上。这种体制把“蜂窝状”横向闭合的社会经济组织按照行业分布和级别高低连级成“伞状”结构的组织链，纳入国家行政组织结构之中，形成了组织传播统一小的传导通道。组织传播的载体是各级党政组织和社会经济组织，以各类组织的政治化安排作为其运作的条件，其体制基础是“单位”制度的构建。中国的单位组织不仅仅是组织化的政治控制手段，也不仅仅是分配社会资源的制度，其本身就是整个社会统治结构的一个组成部分。因此，个人对单位的认同实际上就是对国家的认同。政策执行者在社会经济组织内对公共政策的宣传直到“单位”这一基础单位，使政策执行的对象了解公共政策。

以社区、村委会为载体的政治宣传。改革开放释放出来的自由流动资源和自由活动空间使被组织起来的中国社会发生了深刻变化。在农村，人民公社体制解体，国家开始直面无数的个体小农，乡村社会的基本政治主体实现了从家庭到单位再到个人的过渡。与此同时，以单位为载体被组织起来的城市居民随着单位自身大量破产、改制逐渐脱离单位。当前中国的社会结构形式正在从单位制结构向社会制结构转化，以市民社会为基础的新型社区

社会和以村民自治为基础的村委会社会将成为社会的基本组织形式。城市社区和村委会都是非国家化的，不再是行政层次，而是建立在自觉自愿的参与和组织与个人的契约型关系基础之，其基本的组织载体是民间组织的发展。这样，公共政策宣传的组织空间正在发生重大转移，即从封闭性单位空间向开放性民间组织转移。其运作方式，以社会化参与为主要特征。因此，今后的公共政策宣传，必须重视社区以及村委会所能发挥的重要作用。

(二)学校、新闻、出版、文化等专门文化传播机构与政策执行对象的信息沟通是一种单向的政策宣传。

随着科技的发展，出现了新的信息传播工具，以及新的信息沟通方式使得政策执行主体与对象间的相互的信息沟通机制更加完善。

互连网在我国经过十年的发展，在网络规模、技术水平、商业应用等方面也都取得了很大的进展，特别是互联网网站的数量和网民的数量在迅猛增长，用户数已居世界第二。计算机网络技术的发展使的电子政务得以在政府开展，政府网站纷纷建立，政府的政策执行主管人员上网与百姓沟通等。

政府上网拓宽了群众了解政策信息的渠道，加强了政策执行的透明度，增加了目标群体与执行主体的沟通和反馈机会。从而促进了廉政建设，提高了政策执行效率。政府上网中的信息反馈和电子行政栏目的开辟，更加体现了政策执行的民主、公正、法治理念，增加了目标群体反映情况、倾诉心声、发泄怨言、表达建议、实现意志的有效路径。

对传统传播工具的更充分利用。市场化的今天传媒市场日益繁荣，政府更加充分的运用媒体的宣传功能。传统上，政府部门有自己的专门喉舌，由机关报、中央电视台以及中央电台专门进行政策宣传。而今，政策执行主体采用召开新闻发布会的方式，更加公开透明而又充分地利用多方媒体宣传公共政策。

案例介绍：

2008年12月5日上午，江西省劳动保障厅举行新闻发布会，就11月28日省劳动保障厅出台的《关于解决部分困难人员参加养老保险有关问题的通知》(赣劳社险[2008]14号)进行了发布。江西电视台、江西日报等12家省内媒体及部分企业代表和企业职工代表共计60余人参加了新闻发布会。

政府继续加大报刊电视等舆论工具的政策信息宣传和及时披露力度，对公共政策信息的发送以及执行情况进行详细报道，并制定规范的公开报道制度，同时考虑地区经济差异，恢复和建立广播网络，做好农村邮政工作，加快农村政策信息的传输力度，提高政策执行的时效。

五、结语

中国政策执行的信息沟通机制，随着政策执行主体的组织结构形式以及社会组织形式的发展而发展，并且凭借着信息技术地发展而日趋进步。随着中国信息技术的发展，以及行政管理学的发展，中国政策执行的信息沟通机制会日趋完善。

参考文献：

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[2]左青林，医改协调小组有望升格可能由副总理担任组长，21世纪经济报道，2008年10月30日

[3]李允杰，丘昌泰，政策执行与评估，北京大学出版社，2008年1月第1版

[4]张国庆，现代公共政策导论，北京大学出版社，1997年版

[5]吴基传，在全球电信发展趋势专家论坛上的发育，电信软科学研究，2004年(10)1