奥巴马政府常规武器军控政策调整分析

龙　涛　王　宸　郭培新　单海波

2009年3月11日，美国总统奥巴马签署一项新的法律，永久性地禁止美国绝大多数的集束弹药出口。新法律禁止使用美国资金出售或转让集束弹药，除非其子弹药失效率低于1％，且仅限定于对付明确定义的军事目标或者明确与平民分离的目标。就美军现有库存弹药技术水平来讲，该项法律实际上冻结了所有现役集束弹药转让的可能性。

集束弹药问题是目前国际常规武器军控领域最为活跃的三项议题之一，美国的新立场将会直接影响其在地雷问题和武器贸易条约两项议题上的军控政策，反映美国新政府常规武器军控政策的走向，这必将对国际常规武器军控形势以及通用装备技术的发展产生深远影响。

奥巴马政府调整常规武器军控政策的动因

美国政府出台常规武器军控政策时，要考虑外交政策的现实需求、军事利益的价值权衡以及人道主义舆论压力。受这些因素影响，美国新政府在加入《渥太华禁止杀伤人员地雷公约》(以下称渥约)的抉择上，在面对《奥斯陆集束弹药公约》(以下称奥约)的挑战上，在联合国《特定常规武器公约》框架下有关集束弹药议定书谈判分歧的弥合上，以及制定武器贸易公约的立场调整上，都会重新进行考量。美国新的集束弹药军控政策的实质在于，鼓励美军采取新技术，发展改进现役装备，以提高可靠性，增强精确打击效能，这既是美国协调北约盟国立场的需要，也是防止未爆弹药对平民造成伤害，缓解国际人道主义关切的重要措施。

常规军控运用“巧实力”，满足现实外交需求

军控与外交密切相关，常规武器军控也是如此。奥巴马政府上台之后，在外交政策上，与小布什主义剥离，运用“巧实力”逐步恢复美国传统影响力，重塑美国的软实力；在安全观上，则回归多边主义，着力加强与传统盟友的关系，并在全球缔造伙伴关系来共同应对所面临的新挑战，以图建立美国主导的新时代。在这样的背景下，美国需要改变新保守主义主导的强硬单边军控。

北约组织作为美国干涉世界事务的基石，其绝大多数成员国都不同程度地选择了支持《渥约》、《奥约》和《武器贸易公约》的政治立场。奥巴马政府在多边合作特别是协调盟国立场上，必须摆脱传统保守主义的僵化消极军控，通过调整以往政策，以适应现实外交的需求。作为规范常规武器贸易、打击非法武器贸易的重要国际条约，联合国启动的《武器贸易公约》恰好迎合了美国目前遏制武器扩散，维护其安全利益、打击恐怖主义的需要，很可能将成为其集束弹药军控立场变更后，下一个考虑调整的重要议题。

把握核心安全需求，保留持久作战能力

军事能力是实现政治主张的基础，常规武器军控也是如此。后冷战时期，在涉及人道主义的常规武器军控格局演变中，美国国内对于地雷，集束弹药等常规武器军事效用的争论从未停止。美国国防部一贯的意见是，在地雷的替代武器技术成熟之前，其军事效用是无可替代的，如果贸然加入《渥约》将对美国地面部队安全造成困难。在集束弹药问题上，作为未来替代集束弹药的小直径制导弹药、制导火箭弹等弹药，在现实中，要么难以在短期内形成整体作战能力，要么尚处于试验评价阶段。而从全球战略角度出发，即便美军放弃使用现役集束弹药，可能也不会降低美军在阿富汗、伊拉克驻军的作战能力，但难以排除未来持续，大量使用集束弹药的可能。以限制集束弹药转让为特征的奥巴马常规军控新政策主要在于改变单边军控的形象，短期内不太可能不顾军事利益而加入以禁止集束弹药为实质的《奥约》。

适应特定军控领域形势，改善国际人道主义形象

2009年2月10日，美国67个非政府组织发表声明呼吁奥巴马总统加入《渥约》和《奥约》，敦促新政府“在未来半年，对美国前政府在《渥约》和《奥约》的立场进行重新审议”，并希望“这一审议结论能够反映对于人道主义的关注，在外交关系和军事利益之间做出正确的权衡”。2009年3月1日，在《渥约》生效10周年之际，美国禁雷运动组织呼吁总统能够在今年内批准该公约。美国国内的人道主义组织认为，美国加入《渥约》、《奥约》以及《武器贸易公约》对于美国提升软实力具有重要价值，同时这些国际法律文书也需要美国的加入才可能具有最大影响力和普遍性。

美国新政府常规武器军控政策走向

在奥巴马政府军控政策完整显现过程中，常规武器军控领域可能呈现“低开高行”的走势，其务实性和对作战能力的重要性将愈加凸显。

维护国家利益决定其军控政策继承性

美国政府在制定常规武器军控政策时都是以维护国家利益为最高目标，力图重塑其在全球的领导权，无论其执政党如何更迭，未来选择的军控政策都将服务于这一根本目标。因此，即便加入《渥约》或是《奥约》能够为其带来人道主义声誉，增强其软实力，但都难以马上从质的层面上改变美国常规武器军控政策。奥巴马接受访谈时表示“我们的部队正在从自身开始，不再使用集束弹药和杀伤人员地雷，这种趋势正随着对创新技术的投资而加快”。这意味着只要美国地雷替代武器没有研发成功，低成本的精确制导弹药没有实战化部署，美国加入《渥约》和《奥约》的可能性就不大。

总体形势变化改变其军控理念，常规军控政策灵活调整

小布什政府由于幕后集团利益，始终持反对《武器贸易公约》的立场，奥巴马政府则持不同观点，他们认为，加入这一条约对于美国的国家安全利益和军事利益影响甚微，但在外交和国内政治领域带来的益处却是巨大的。奥巴马在接受美国《今日军控》访谈时表示：“小型武器的非法贸易问题严重影响我们的国家安全利益……我们将通过与同盟国家协商恢复在这些议题上的领导地位。”新政府对加入《武器贸易公约》持积极态度的同时，会在这一进程中力争主导地位，制定符合自身和盟国军贸、外交等综合利益的法律内容，让常规武器军控真正发挥“保护自己，限制别人”的作用。对于暂时不能加入的《渥约》和《奥约》，美国不会再像布什时期那样，采用简单粗暴的拒绝方式，而是会在行事方法上力争与盟国协调，同时加速研发地雷替代武器和寻找集束弹药的替代手段。

美国新政府常规武器军控政策的影响

军控与裁军是国家间限制军备建设及使用的基本手段，对于国家安全和武器装备发展具有重要影响。随着常规武器军控范围的增大，约束力的增强，弊端较大的常规武器将受到合力制约，而新概念常规武器则脱颖而出。

推进国际常规武器军控谈判进程

目前，国际常规武器军控进程加快。美国选择在人道主义关切的常规武器军控领域发挥领导作用既是源于国家实力，更是取决于对核心利益的权衡。美国作为世界上最强的军事大国，其常规武器军控政策的改变必然会对整个国际常规武器军控形势产生重要影响。美国禁止绝大多数集束弹药的出口，也为其他持不确定立场的国家构成压力。集束弹药作为大面积毁伤武器，在机械化战争中效费比最高，自越南战争大规模使用以来，其军控问题备受争议。而在2006年以色列与黎巴嫩真主党冲突中，以色列由于大规模使用美制集束弹药而使禁止使用集束弹药的呼声达到顶峰，直接导致《奥约》的产生。尽管美国选择加入《奥约》的可能性不大，但是美国会协调各方关注，争取在CCW框架下主导通过一项集束弹药议定书，以塑造其人道主义的形象，进一步增强其主导军控格局的软实力。

牵动国防科技及武器装备发展方向

常规武器军控的发展催生国防科技及武器装备新的发展势头，直接影响其“可用性”，对于国防科技及武器装备发展方向具有很强的牵动作用。美国在集束弹药军控政策上的变化，实质上等于认同了《奥约》关于老式集束弹药的定位，必将对未来装备技术的发展产生影响。对于集束弹药的使用，《奥约》除规定有相应的“软条件”之外，还制定了较为明确的“硬条件”，例如子弹药数量小于10枚，且重量必须在4～20千克间：可以被探测，并只针对单个目标；设置有电子自毁和自动失效装置。这种精确化的标准无疑能够平衡集束弹药的负面效果和其军事效用。

奥巴马政府对于推动常规武器军控进程的政治意愿也成为美国进一步靠拢《渥约》的动力。美军发展杀伤人员地雷替代武器和长效防坦克地雷替代武器的作战需求和技术措施也将更加清晰。目前，美国防高级研究计划局正在探索基于网络的传感器技术，以自恢复雷场和雷场可控启闭为特征，综合替代长效地雷和混合地雷场，建立与精确火力打击概念相适应的信息化障碍物配套系统。