从政府采购看“政府有为”

彭　明

在政府职能转变过程中,政府与市场的界限经常模糊不清,政府有为与有所不为之处经常难以界定。其中,经常容易发生的事件是政府机构越俎代庖,直接进行市场操作,其结果必然是该有为之处没有为好,不该有为之处扭曲了市场竞争环境,引发很多责任,甚至导致消费者对政府机构的不满。在政府转型过程中,不能摆正位置,扮演好自己的角色的机构不少,案例很多,引发的后果可能很严重。

近日,笔者关注到国家旅游局发布的2010年度旅行社责任保险全国统保保险经纪服务项目邀请招标公告。在倡导政府职能转变的形势下,由国家旅游局代替旅行社进行旅行社责任险的采购招标工作,确有操作市场之嫌,其合理性和公正性,值得商榷。

政府机构能否代替企业进行采购?

根据《中华人民共和国政府采购法》,政府采购定义为:政府部门或政府机构以及其他直接或间接受政府控制的企事业单位,为实现其政府职能和公共利益,使用公共资金获得货物、工程和服务的行为。这一定义可以从两方面进行分析:一方面是资金来源,另一方面是采购主体。从资金来源上看,保险经纪人为参加旅行社责任险统保项目的旅行社提供保险经纪服务,收取相应佣金,此佣金来源于参保旅行社缴纳的保费,而并非是由纳税人税收形成的公共资金,这一点即与政府采购或公共采购的基本特点不相符。事实上,正是采购资金来源的不同才将政府采购与私人采购区分开来。

从采购主体上看,旅行社责任险保险经纪服务提供的最终对象为各地旅行社,这些企业接受国家旅游局的监管,但他们都是自主经营、自负盈亏的法人实体。这些旅行社并未授权旅游局实施采购,不管其最终采购的本意如何、价格高低,采购的合法性自然受到质疑。

不论从资金来源上还是从采购主体上来分析,旅行社责任险全国统保保险经纪服务采购项目很难归类于政府采购这一范畴。一般而言,如果采购资金和需求都来自私人部门,采用何种采购方式应由业主自己衡量决定。国家旅游局代替进行采购招标首先应得到各地旅行社的授权,并同时授权其选择招标代理机构。作为项目招标人,国家旅游局拥有确定中标人的权利,即享有项目决策权,那么作为项目采购主体的旅行社的自主权和决策权如何得到应有的保障?如果旅行社决定不选择招标上来的保险经纪人和保险公司,他们是否会受到当局“更严格的”监管。

政府替代采购的风险谁来承担?

政府替代采购会带来一系列风险,责任风险首当其冲。如果替代采购的产品、技术或服务非旅行社所需要、或规格不适当、价格过高、品质及服务欠佳等,旅游局必然承担责任,甚至引起法律纠纷,受到起诉。

在一般政府采购项目中,采购带来的风险由政府部门及其下属企事业单位承担。但旅行社责任险统保保险经纪服务项目有其自身的特殊性,涉及到投保企业、保险经纪人、保险公司各方面关系。政府部门扩展自己的职能范围,将各省、市旅行社责任险的采购工作统一纳入到政府采购招标当中,招标方为国家旅游局,而实际购买人为旅行社,一旦出现采购效果不能满足企业需求或由于合同履行不力造成采购目标无法实现等问题时,利益受损方必然为参保旅行社,由此形成的责任问题是否应由代为进行采购招标的旅游行政管理部门承担?

其次,法律风险是旅游局不得不考虑的问题。

目前全国国际、国内旅行社约2万家,其中民营旅行社增长迅速。各省、市旅行社服务范围、经营管理水平都存在着显著差异,其保险需求也不尽相同。面对数量众、需求多样化的旅行社,更多的保险经纪人和保险公司提供多样化差异化的服务是市场经济的必然结果。

国家旅游局进行的旅行社责任险全国统保项目不仅采用了邀请招标的形式,而且将保险经纪人的业务收入排名、不接受联合体投标作为招标的硬性指标,这种门槛设定既违背了招投标惯例,也违背了公平竞争原则。我国《招标法》明文规定:招标人不得以不合理的条件限制或者排斥潜在投标人,不得对潜在投标人实行歧视待遇。《政府采购法》也明文规定:任何单位和个人不得采用任何方式,阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。竞争性原则是政府采购的一条重要原则,政府采购目标是通过促进投标方最大程度的竞争来实现的。国家旅游局的这种做法,将具有行业服务优势及区域服务优势的保险经纪公司挡在门外,不禁让人质疑政府采购的合法性和公正性。这种统一采购是否适合各地旅行社的具体要求,是否能够达到成本效益最优化原则,其效果也令人质疑。

第三,旅游局还面临信誉风险。其一、此次招标的合法性和公正性已经受到市场主体的怀疑,人们不免要问,旅游局真的必须这样做吗?国际上有这样的惯例吗?其二、这次招标的经济效果也将受到质疑。密布全国的众多旅行社的多样化需求不是一两家经纪公司所能够满足的,为什么旅游局企图推出一两家经纪公司出来?是不是存在利益关联或关系倾向?其三、如果事后操作不顺,旅行社利益得不到保证,游客的权益不能充分保护,人们必然对政府滋生不满,产生怨恨,或可能引起民众不安和骚乱,政府信誉或丧失殆尽。

政府机构在“有为”与“无为”之间的选择

市场机制保证效率,政府行为调节公平,但是调节公平并不代表政府机构可以无限制扩大自己的职能边界。《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)中明确规定:深化投资体制改革的目标是改革政府对企业投资的管理制度,按照“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担”风险的原则,落实企业投资自主权。采购是企业投资决策的一个重要环节,政府应尊重企业在投资决策活动中的主体地位,让企业的自主投资权落到实处。国家旅游局作为政府部门直接代替企业进行采购和招标定标是对企业自主权的干涉,这与提倡法人负责制和企业自主权是相悖的。因此,如何在“有为”与“无为”之间做好选择,是政府行政管理部门应当明确的问题。

防止行业垄断、营造公平竞争的市场环境,鼓励中小企业参与竞争是政府的基本职责,是政府应该“有为”之处。政府进行采购招标应首先坚持这一原则。

解决信息不对称问题也应是政府“有为”之处,例如建立行业标准,让消费者消费得明白。就旅行社责任保险而言,政府“有为”之处仅在于出台“旅行社责任保险的基本条款或标准条款”,要求各旅行社购买此保险,必须至少包括这些条款和责任。至于保险经纪人和保险公司的选择,旅行社可以也能够决定。至于是否增加条款和责任,费率如何确定等,市场竞争必然导致效率最佳。

保护消费者权益是政府应“有所为”的永恒话题。一些政府机构总是打着保护消费者权益的旗号,越俎代庖,操纵市场,最后坑害的还是消费者。就国家旅游局而言,需要保障游客权益的地方非常之多,对旅行社责任险统一进行政府采购并规定限制性条件,既不能保护消费者权益,又不受旅行社欢迎,恰恰是政府不应“有所为”的地方。而这种“有所为”造成的风险最终还是由旅行社和消费者来承担,这样的结果无疑会对政府采购事业及相关部门形象带来负面影响。

在“小政府,大社会”的趋势下,政府应更多的剥离其职能,让权于市场与企业。对于竞争性、营利性行业的发展,市场能够自行解决与承担,政府不应介入。国家旅游局作为全国旅游行业的主管机关,理应对全国的旅游业进行宏观管理,充分发挥其作为公共利益代表者的职能,明确政府的管理职能边界,在“有所为”与“有所不为”之间进行合理的取舍,不要自找麻烦,越俎代庖,操纵市场,如此方能保证我国旅游业的持续、健康、快速的发展。