浅论汉代监察制度

秦素霞

中国古代监察制度是随着封建制度的强化而发展的,而汉朝是我国行政监察制度的形成阶段。秦创建御史大夫府为中央监察机构,在地方设置监郡御史。汉承秦制,在中央设御史府的同时,增设丞相司直和司隶校尉为中央监察官,在地方设立十三剌史,监察地方二千石长吏,并制定了第一个专门性的地方监察法规。

中国古代封建王朝为监察政府官员,维护统治秩序,保证国家机器正常运转而设立的监察制度。监督法律、法令的实施,维护国家法律、法令的统一,参与并监督中央和地方司法机关对重大案件的审理活动,是中国古代监察机构及监官的主要职责。

中国古代监察制度起源甚早。战国时,职掌文献史籍的御史就已有明显的监察职能。秦代开始形成制度,之后便成为历代的一项重要政治制度。经过长期的发展,这一制度逐步健全和完备。汉代建立后承袭秦制,建立起御史监察制度。在行政监察实践中,又逐步建立起刺史制度,初步确立了中国古代监察制度的范例。

汉代中央监察系统

汉代的监察组织主要分为2个系统:行政组织内部的监察系统;行政组织外部的监察系统。

行政组织内部的监察系统,由丞相负责。丞相府设丞相司直一职。司直的职能是在丞相的领导下进行行政组织的内部的监察,除丞相(司徒)属下之中央行政组织外,还“助督录诸州事”。司直对地方郡国政府的监察权力很大,且颇具权威性。《汉书·鲍宣传》说:“龚胜为司直,郡国皆慎选举,三辅委输官不敢为奸。”只管京师所设中央政府机构的监察,不管地方政府的监察。丞相司直机构设置“从事三人,书佐四人”。人员较为精干,但是在处理监察案件时,司直可以调用丞相府属吏——丞相史,因而人手短缺的矛盾不难解决。

汉代对行政组织实施监察的另一个系统,是在行政组织外部设立的御史监察系统。这个系统设有2大组织:御史中丞组织;司隶校尉组织。

御史中丞初为御史大夫的重要属官。御史中丞的职掌,据《汉书·百官表》可以概括为:1)管理国家档案,“掌图籍秘书”;2)领导对地方政府进行监察,“外督部刺史”;3)领导中央监察组织,“内领侍御史”;4)主持对百官的监察,“受公卿奏事,举劾按章”。东汉时,御史台称宪台,仍以御史中丞为长官,但职权有所扩大。

司隶校尉组织创自汉武帝时期。它的职能不仅是监察除三公以外的朝廷百官和京师近郡犯法者。 司隶校尉的身份,颇具特殊性,它即是御史大夫的属官,又可以反过来监察御史大夫,表明了它对皇帝负责的特殊地位。

由于中央监察机关有行政组织内部和外部监察两大系统,而这两大系统的向下延续就形成了地方监察组织两大系统。地方两大系统相互交叉,最后有汇合,构成具有特色的刺史监察制度。

汉代地方监察系统

汉代地方监察制度的建立,始于惠帝二年。《汉旧仪》载:“惠帝二年,相国奏遣御史监三辅,郡。”由此确立了汉代御史对地方的监察制度。历史上称汉文帝时代开始的委派丞相属官出察的行政监察形式为“出刺”。这里所谓“刺”,有侦问察探的意思。由于这种官员往往为丞相的下属官员“史”来充任,于是称为“刺史”。汉初刺史制度的特点:1)刺史监察郡国,同时督察监御史;2)刺史不常驻州,而是每年在固定的时间里到所部州去巡查。汉文帝的这一创制,具有重要意义。他将郡和国皆划入刺史部州,改变了汉处监御史只能察郡,不察诸侯的局面。这不仅加强了对郡的监察,改进了监察体制,而且扩大了对王国的控制与监督,为地方监察制度的完善,以及日后对王国的削弱及封国制的改革打下了基础。

武帝即位后,对刺史制度有进行了改革。元封元年,“御史止,不复监”。至此,汉代行之八十三年的御史监郡制度被正式废除。元封五年,又“初置刺史部十三州”,并且刺史不再仅是秋分巡视地方,而是“之迁(监)部”,“假印绶有常治所”,在地方设立了固定的办公机关。从此,刺史仍是丞相的属吏,受丞相司直的节制。

从汉文帝时刺史制度的创立至武帝时期刺史制度的规范化,刺史都是作为行政系统内部的监察组织而存在的。值得注意的是,刺史不仅履行行政组织内部的监察,而且也负起了监察来自行政组织外部的监察者——监御史的责任。汉代刺史制度的确立与完善,是我国古代国家政治体制成熟的又一重要标志,成为中央政府与地方政府之间联系的一个重要环节,在加强对地方的领导,监察地方政治,维护中央集权和国家统一中,发挥了重要作用。

汉代监察制度的特点

汉代的监察机构逐渐独立,自上而下垂直监察。西汉初年御史大夫是中央最高监察官员,既掌管监察,又担任副丞相,这时监察权和行政权胶着在一起,难以实行监督权,并未成为独立于行政之外的政治实体。直到东汉初才设立了以御史中丞为首的御史台,实际上已独立执行监督职能,这标志着监督权开始与行政权相分离。监察机构基本上从行政系统中独立出来,从中央到地方都有专门机构和职官,自成体系。这是历史上的一大进步。地方监察官直接由中央监察机构统领,由中央任免。作为“天子耳目”的监官有相对的独立性,从而为监察制度的逐渐完善和监察效能的发挥提供了组织保证。

汉代有颇为系统的监督法律体系作保证。如制定了第一个专门性的地方监察法规——“六条问事”。它是古代最早的有系统的监察法规,成为汉代刺史行使监督权的法律依据,起到了约束刺史活动和防止权力滥用的作用。

汉代监察制度不仅有了行政组织内部监察与行政组织外部监察两大系统,而且规定了监察组织之间的相互监察制度。这一制度,将监察者置于被监察之中。这种对监察者的监察,旨在保证监察工作的健康开展。以权力制约权力,使执法者也在法律的监督之下,才能保证权力运用的正当性,保证权力不被滥用与误用。

(作者单位:河北省内邱县第二高级中学)