我国财税改革的进展情况、经验、问题和深化改革的建议

贾　康

财政是以国家政权体系为主体的“以政控财、以财行政”的分配体系，“为庶政之母”，要为实现最高决策层设定的战略目标服务，为政府履行职能提供财力保障。

以1978年党的十一届三中全会为起点，我国实行改革开放，在经济、社会转轨中，财税改革作为中国总体改革的重要组成部分，有力地支持了经济发展、配套改革、社会稳定和各项事业全面进步。改革开放30年来，我国财政管理体制改革的脉络是：从“分灶吃饭”到“分税制”；从建立健全政府公共收入体系到公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设。在其中税制实现了从过度简化状况向多层次复合税制的演进，并配合财政分税分级框架的构建和适应宏观调控的要求，动态实施税收体系的改进完善。

下面分几个方面作简要说明：

一、我国财税改革的进展情况和主要成果

1.在改革开放新时期成为宏观层面启动改革的突破口，财政分权实行“分灶吃饭”，打开后续改革空间。

中国渐进式改革的启动阶段，除了农村、企业的微观试验，特区的局部试验之外，宏观层面是在财政这一分配领域，以“分灶吃饭”的分权改革作为突破口率先动作的，后续改革的空间得以陆续打开。这种渐进式改革，使我们在整个国民经济“不停车检修”的情况下，比较顺利地拉开了一系列改革事项的序幕，然后通过上下呼应、先易后难、先农村后城市、先局部后扩展为特点的渐进安排，形成了市场取向改革逐步推进的局面。

1978年以前，我国实行高度集中的计划经济管理体制，与之相适应，财政管理体制上权力较多集中在中央，财政收入主要依靠国有企业上交利润。1978年财政收入占GDP的比重为31.1%，企业上交利润占当年财政收入的比重达50%以上。税制方面，建国初期以多税种、多次征收为特征的复合税制，经过1958年、1973年两次税制简化，演变为只设7个税种，对国有企业只征一道工商税，对集体企业只征收工商税和工商所得税。这种财税制度安排，虽然是计划经济条件下的现实选择，但也存在十分明显的缺陷，如资源配置效率低下，不利于调动各方面的积极性等，改革势在必行。1979年，为解决传统体制“管得过多，统得过死”的问题，财税改革以“分灶吃饭”的分权方式扩大地方政府的经济资源支配能力，即在以体制形式界定中央政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其主要内容和以后的主要推进步骤是：（1）从1980年开始，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，改变“总额分成，一年一变”体制，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制。（2）1985年在两步利改税完成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。（3）1988年，与国有企业普遍推行承包经营责任制相呼应，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。（4）1994年，与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低等问题，实行了由原来的“行政性分权”转为“经济性分权”的分税制财政改革，并延续到今。

改革开放初期，决策层在宏观层面上选择财政改革作为中国经济体制改革的突破口，意图是在以原计划体制继续维持整个社会再生产运行的同时，从宏观上先通过分配权力的下放来调动地方和微观主体的积极性，促进经济发展和打开后续的多方面改革的渐进空间。实践已证明，这一方略是成功的。

2.经两大阶段，形成适应社会主义市场经济要求的以分税制为基础的分级财政体制框架，1994年的“分税制”改革具有里程碑意义。

以1994年的“分税制”改革为分水岭，我国财政体制改革的过程可大体划分为两个阶段。第一阶段：时间跨度大致是从1978年到1992年，财政成为宏观层面解锁“高度集中体制”的突破口，以行政性分权的方式通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，并探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，是中国从计划经济向市场经济转轨中的量变积累期和试验期。这一时期，在整体经济体制改革“摸着石头过河”的背景下，财政改革不可能一步走向清晰的、与市场经济体制准确对接的体制目标。多种体制并存，分权过程中中央与地方“一对一”的谈判机制，难以解决财政体制的规范性和透明化问题，因而导致了国家财政收入占国内生产总值、中央财政收入占全国财政收入的比重下滑过多，以至于政府行政能力和中央政府调控能力明显下降。这为其后的分税制财政体制改革埋下了伏笔。

第二阶段：自1992年邓小平同志南巡确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式后，初步建立社会主义市场经济体制的基本框架，以后又进入市场经济体制的全面建设和完善时期。财政方面相应于1994年进行了带有里程碑意义的制度改革，即实施经济性分权的“分税制”财政体制改革，既相对稳定和规范了中央与地方的财政分配关系，增强了中央政府的宏观调控能力，又构建了企业摆脱“条块分割”的行政隶属关系控制而依法纳税、公平竞争的“一条起跑线”，促进了各种所有制经济共同发展，从而大大推进了整个经济体制改革。其后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些后续的调整和变动，并致力于改进省以下财政管理体制，开展“省直管县”、“乡财县管”的改革试验，推出“三奖一补”举措，并努力改进和加强转移支付。

在第二个阶段中，我国初步形成适应社会主义市场经济要求的以分税制为基础的分级财政体制框架。1994年的改革，进一步调动了中央和地方两个积极性和促进了企业的公平竞争，并开启了后续的深化改革推进公共财政转型的空间。财政收入与支出规模，也在改革、发展中不断增长，年度收入从1978年的1 132亿元增加到2008年的61 317亿元，31年间增长了约53倍，年均增长14.6%，财政收入占GDP的比重，于1995年在10.3%的低水平上触底后，一路走高，2008年已回升到近21%。

3.经渐进、配套改革，形成适应市场经济和分税制财政体制要求的多层次复合税制。

随着从计划经济到有计划商品经济、再到社会主义市场经济的转轨发展，中国的税收制度经历了一个与时俱进的改革过程，在理论支撑、制度架构和政策体系等各个方面都发生了巨大的变化，取得了一系列重要的进步。

改革开放伊始，根据形势发展，国家先后颁布实行了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》、《外国企业所得税法》等税收法律，初步形成了一套涉外税收制度，适应了当时引进外资、开展对外经济合作的需要。1983年以后，围绕扩大企业自主权和确立企业的市场主体地位，于1983、1984年分别实施了第一、二步利改税，并推进工商税制改革。至1993年时，我国已初步形成由七大类37个税种构成的多税种、多环节复合税制体系的雏型。

1994年，与建立分税制的财政体制改革相配套，我国进行了新中国成立后规模最大、范围最广、力度最强的工商税制改革。主要内容是以公平税负和简化税制为核心，实行规范化的增值税，建立以增值税为主体的新流转税制度；对内资企业实行统一的企业所得税，并统一了个人所得税制度；开征土地增值税，改革资源税、城市维护建设税、农业税等等。改革之后，我国的税种设置由原来的37个减少为23个，建立了以流转税和所得税为主体，其他税种相配合，多税种、多环节、多层次调节的具有中国特色的工商税制，标志着在我国初步建立起了符合社会主义市场经济发展要求的税收体系。

1994年以来，根据形势发展变化，按照“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，继续稳步推进税收制度改革调整。对税外收费进行了全面清理整顿，稳步推进了“费改税”；实行农村税费改革，直至全面取消农业税，使国家和农民之间的传统分配关系发生了根本性变化；推动并完成了内外资企业所得税两法合并，基本统一了内外资企业税收制度；及时调整了个人所得税和消费税政策；启动并逐步扩大增值税由生产型转为消费型的试点，并于2009年1月1日起在全国所有地区和行业推行增值税转型；研究实施有利于节约资源能源和开发新能源的财税政策，健全了财政收入稳定增长机制，强化了税收组织财政收入、调节经济运行和收入分配的职能作用。

4.在配套、互动过程中，促进、推动了企业改革、国有资产管理体制改革、投融资体制改革、财务会计制度体系改革等方面的制度创新和机制转换。

在逐步规范国家和企业分配关系、调动企业生产经营积极性的同时，财政分配方面以“利润留成”、“利改税”以及“税利分流”等改革，作出积极配合，并逐步引入和建立“国有资产收益”的分配制度。

改革初期，针对计划经济下国家对企业管得过多、过死的弊端，对国有企业实行扩权、让利，出台了实行利润留成的办法。1983年和1984年，分两步将建国后实行30多年的国营企业向国家上缴利润的制度，改为缴纳企业所得税，从理论上和实践上突破了国家不能向国营企业征收所得税的禁区，成为国家与企业分配关系上的重大转折。1986年，曾试行在利改税的基础上实行企业承包经营责任制，以求明确企业的经济责任，使责、权、利紧密结合起来。同时，改革折旧制度与实行税收优惠相结合，推动企业的技术进步。1988年，为进一步理顺国家与企业的分配关系，在一些地方进行税利分流试点，之后逐步扩大试点范围。1993年党的十四届三中全会提出，国有企业要适应市场经济体制的要求进行全面改革，逐步建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。1999年党的十五届四中全会指出，国有企业是国民经济的支柱，必须大力促进国有企业的体制改革、机制转换、结构调整和技术进步，从战略上调整国有经济布局。对于这些，财政部门在投入资金和支持国有企业结构调整和技术进步方面，发挥了积极作用。

20世纪80年代中后期，改革中提出了在“政企分离”的同时实行“政资分离”，建立专门的国有资产管理机构和国有资产管理体系的认识，并在其后于这一方向上进行了反复探索。由于多种原因，1994年之后国有企业的资产收益曾长期留归企业支配不作上缴，到2002年后，根据党的“十六大”提出的中央、地方政府分别行使国有资产出资人职责、建立专门管理机构的思路，着力于加强国有资产管理，并出台了对大型垄断国有企业征收特别收益金的举措。自2008年起，在中央级编制国有资本经营预算，并明确规定国资委管理范围内的国企分别按5%和10%两种比例上交国有资产收益。

改革开放以来，投融资体制改革分若干阶段渐进推开：1979年国务院批准《关于基本建设拨款改贷款的报告》，用有偿使用资金的办法管理财政投资，成为投资管理体制迈向市场化的重要一步；1988年，国务院颁发《关于投资管理体制的近期改革方案》，第一次系统提出中国投资体制改革的基本任务和措施，随后，成立上海、深圳证券交易所，首次发布国家产业政策；1993年，十四届三中全会提出“用项目登记备案制度代替行政审批制”，对“三大类”（公益性、基础性和竞争性项目）的投融资进行分类改革；1998年，形成《投融资体制改革方案（修改草案）》；2001年11月，原国家计委取消第一批五大类行政审批事项，包括城市基础设施建设项目、不需要中央投资的农林水利项目、地方和企业自筹资金建设的社会事业项目、房地产开发建设项目和商贸设施项目。对于这些，财政方面都作出了配套改革安排和必要的资金支持。

财务会计制度改革，也是在财税改革的有力促进和推动下、在与财税改革的配套、互动中进行的。30年来，我国财务与会计管理在管理体系、方法、制度建设等方面取得了突破性进展，从政企合一模式下“放权让利”的探索、到“两权分离”的探索以及“政企分开”的提出，到现代企业制度的建立，再到大规模“政企脱钩”以及“财资统管”思路的提出，以及其后“政资分离”的改革过程中，打破按所有制分行业和部门制定财务会计制度的界限，逐步建立了与国际惯例趋同的统一、规范、科学的企业财务管理制度体系，促进了经济生活的稳定和经济体制改革，有力维护了市场经济秩序。

5.初步构建起符合历史新时期客观需要的公共财政框架，并实行了以预算制度为核心的一系列相关财税管理制度的改革创新，在“公共性”导向下实施部门预算（综合预算）、国库单一账户集中收付、政府采购、收支两条线、非税收入制度和收支分类等项改革。

1994年财税体制改革取得初步成功后，在继续规范公共收入的同时，财政支出管理体系的改革开始成为重点。1998年，决策层明确提出了“积极创造条件，尽快建立公共财政框架”的要求，成为整个财政体系适应社会主义市场经济而实现转型的纲领和总体指导方针。在公共财政导向下，1998年后，预算管理制度改革和侧重于支出的制度创新全面铺开。

（1）2000年实行部门预算改革，即一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，改变了部门按经费的不同支出功能分类分别编制预算的状况，从而使预算在形式上更加完整清楚、内容上更加细化，并发展到把预算内、外资金完全囊括反映的综合预算。（2）2001年实行以国库集中收付为主要内容的国库管理制度改革，建立国库单一账户体系，规范财政收入收缴程序和财政支出拨付，完善财政资金支付的全程监督体系。（3）2001年开始进行“收支两条线”改革，力求消除执收执罚的公权单位使公共权力因自身利益驱动而发生扭曲的经济根源，并使政府资金的预算管理范围不断扩大，有效克服了政府收入筹措机制不规范、财力使用分散、支出失控等问题，也为整合政府资源、加快行政管理体制改革创造了条件。（4）2003年实行政府采购制度改革，在规范政府采购行为、加强财政支出管理、提高采购资金使用效益、促进廉政建设、维护国家利益和社会公共利益等方面均发挥了重要作用。（5）2006年建立中央预算稳定调节基金，强化预算执行，减少执行中的追加，并更便于接受全国人大监督。（6）2007年进行政府收支分类改革，建立新的政府支出功能分类体系和新的支出经济分类体系，清晰地反映政府各项收入的具体来源与支出的内容和方向，进一步提高预算透明度、强化预算监督。（7）2008年，开始编制中央级的国有资本经营预算，成为复式预算的有机组成部分。（8）2009年，为加快建立完善的非税收入收缴管理制度，财政部发布《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，要求地方非税收入3年内统一实行国库集中收缴。

通过一系列的改革措施，我国已初步建立了符合公共财政要求的现代预算管理制度体系，在规范政府理财行为和财政收支管理、减少资金周转环节、提高资金使用效率、推动政府职能转化、提高政府总体管理水平、实行民主理财、依法理财等方面，产生了十分积极的作用，财政预算管理正沿着科学化、法制化、规范化的轨道发展。

6.成功地配合国家大政方针实施了国民经济和社会事业又好又快发展所必须的宏观调控，90年代以来合理地实施几次政策转型。