校本管理与校长负责制的比较研究

周生明

摘要：校本管理与校长负责制分别是西方国家和我国进行的学校管理体制改革。本文对两者进行了分析比较，借鉴校本管理的一些有益的经验，以加强我国中小学的管理，进一步完善校长负责制。

关键词：校本管理校长负责制比较

校本管理和校长负责制分别是西方国家和我国进行的学校管理体制改革。由于中西方文化传统和教育背景的差异，两者存在着一定程度的差异，但在某些地方又有相同之处，本文对两者进行了分析比较，借鉴校本管理的某些有益的经验，以加强我国中小学的管理，进一步完善校长负责制。

一、校本管理和校长负责制的含义

1校本管理。它是西方二十世纪八十年代学校改革运动中出现的一种新的教育管理模式，在国外教育管理领域有着重要的影响，其基本含义是：教育的主管部门将其权力逐渐下放给学校，给予学校更大的权力和自主决策的空间。使学校能够按照自己的意愿和具体的情况决定资源的分配、学校财政的预算、课程的设置、教科书的选择、学校人事决策等方面的改革措施，从而达到变革学校已有的管理体系，优化学校教育资源，提高学校的办学质量。

2校长负责制。1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，规定我国的学校要逐步实行校长负责制，其含义是：在正确处理政府部门与学校的关系的基础上，以校长全面负责为核心，与党支部的保证监督、校务委员会的审议参谋、教职工民主管理等方面内容有机结合，实现学校工作目标，充分发挥行政管理功能的科学的领导体制。

二、校本管理和校长负责制产生的背景

1校本管理提出的背景。校本管理是二十世纪八十年代西方发达国家在经济、科技发展对教育质量的高要求和对学校教育素质的高度期盼下产生的。西方主要发达国家在经济一度滑坡的情况下，寻求如何能尽快摆脱困境的发展对策。在经历一番审视和反思之后，才明确地意识到，经济的复苏与发展，必须跳出经济领域本身，从教育领域中寻求答案。于是自二十世纪八十年代初期以来，英美等国就把发展国家的主要视点开始由经济领域转向教育领域，转向学校教育。在学校管理方面，西方发达国家的学校管理一直是政府教育行政部门的附庸，一直是在一种外控的条件下进行运作的。这种以外部控制为主的管理模式，学校的管理权利主要是掌握在教育行政机关的手中，他们不仅拥有很大程度上的教育政策的制定权，而且拥有诸如课程、教学和财务等一定学校层面上的常规管理的权利，这样导致管理的权限不但高度集中，而且科层化、官僚化，学校管理机构变得异常庞大，使得学校面对变化的外在形势和要求。缺乏一种应变能力和创新能力，严重地影响着学校管理的主体性发挥，学校无从关注学校自身的发展，一切听命于上级教育行政部门。在这样的背景下，学校只能是教育行政部门的工具，学校无法根据自己的实际情况和学校外部环境的变化作出自主的行为调节，学校也只是重复着积习已久的管理模式。而且在二十世纪六七十年代。西方国家在教育领域中，课程和教学方法上的种种改革的尝试并没有取得预期的效果，在这种教育质量与国家经济发展需要高素质人才的极大反差下，引起了西方主要发达国家朝野上下的广泛关注，涌现出了学校改革的呼声，开始了追求有效的高素质学校和教育的改革运动。二十世纪八十年代，美国、英国、澳大利亚都明确提出要对学校进行改革，赋予学校以更多的自主管理权。

2校长负责制提出的背景。我国中小学学校管理体制改是同一定社会的政治、经济背景相联系的，它是教育发展的必然要求，是大势所趋、势在必行的工作。首先，我国政治、经济体制改革对中小学学校管理体制改革提出了客观的要求。党的十一届三中全会后，全国工作的重点转向经济建设，改革开放的政策为整个社会的大发展提供了条件，我国的生产力得到解放，农村和城市的经济改革取得了举世瞩目的成就，人民的生活水平有了不同程度的改善。在经济体制改革的同时，我国也在积极寻求克服政治体制方面存在的弊端，这是同经济体制改革相呼应的。随着经济的发展和经济体制的改革，作为经济发展的动力和基础的教育也必然要作出相应的反应。1985年，新时期教育发展和改革的总设计师邓小平同志在谈到经济体制改革和科技体制改革时，指出：“改革经济体制。最重要的、我最关心的，是人才。改革科技体制，我最关心的，还是人才。”(《邓小平文选》第三卷，第108页)无疑，人才的培养离不开教育。在这一社会背景下，教育体制改革已势在必行。计划经济条件下形成的旧的教育体制已远远不能适应新的经济条件，而学校内部管理体制则是教育体制的一个重要方面，涉及如何使学校真正成为具有生机、活力的办学实体，如何提高管理效能和教育质量，如何调动教职工的积极性等一系列问题，而只有改革学校管理体制，才能使教育体制的改革落到实处。其次，教育的发展也迫切要求改革现行的学校管理体制。在十年内乱后，我国教育经过拨乱反正，重新确立了教育的基础地位，出现了“尊师重教”的强烈呼声。经过数年的努力，教育事业取得了巨大成就，诸如，学校办学条件有了明显的改善，教育经费也逐年得以增加，教育结构经过改革和调整，打破了中等教育结构单一的模式，教师素质有所提高，《义务教育法》得到贯彻，教育质量得到不断提高。但在教育事业发展的同时对教育体制的改革也提出了新的要求，这是因为我国中小学教育还存在着许多不尽如人意的问题，它们严重阻碍着教育的发展，例如。办学经费仍严重不足，教育结构不尽合理，统得过死、包得过多的办学体制没有得到根本改变。教育投资效益和办学效益不高，教育质量有待于进一步提高等。随着教育改革的深入开展，我国中小学内部管理体制和运行机制的弊端越来越明显地暴露出来，如，学校管理的职、权、责不统一。党政不分、以党代政的局面没有得到全面扭转。导致工作上职责不清、指挥不畅、行动迟缓、效率不高。要改变这种状况，就必须对学校管理体制进行根本的改变。为了进一步增强学校自身的办学活力，形成学校内部的自我约束机制和激励机制，一些有开拓精神的学校从八十年代初就开始对学校内部管理体制的改革进行了积极主动的探索和尝试，1985年5月，随着《中共中央关于教育体制改革的决定》的颁布，学校管理体制改革逐步走向高潮。

三、校本管理和校长负责制的实质

1校本管理的实质。校本管理就是将教育的权力与责任转移到学校层面，并由一个相关人员参与的法人团体来负责实施，从而使学校能够合理地分配和运用资源。提高资源的利用效率，最终满足学生的真正需要，促进学校教育质量的提高。“职权应该尽可能地分化给涉及学校管理的所有人，应与学生家长磋商，在较高层次上，还应征求学生本人的意见……职权只有下放到能尽责完成并能从其经验中获益的人手里才是最有效的。”这是校本管理的主要目的所在。具体地说，其实质主要体现在以下几

个方面：(1)权力下放。这是校本管理最核心的问题，是指教育行政当局给予学校更大的权力和自由，使学校拥有更多的自主权，从而能够按照自己的实际情况去决定资源的分配和利用。国外教育行政当局下放给学校的权力一般有：财政预算权、人事安排权、课程设置权和奖惩权等。学校在拥有这些权力的基础上，可以认真分析、甄别自身存在的种种问题，及时发现学校管理中出现的新情况，然后从学校实际出发对其加以处理解决。(2)参与式管理。校本管理是一种参与式管理，即由学校董事会或学校理事会来管理学校的资源。学校董事会的成员一般由校长、教师、社区成员、学生家长及学生组成。但在不同的国家或不同的地区有一定的差异，如澳大利亚规定：一所学校的学校董事会由校长、一个学校经管理局任命的社区成员、两个由教师选举的代表、三个家长和市民联谊会代表及两个学生组成(在中学)，而在美国芝加哥，1985年颁布的《芝加哥学校改革法》指出，每个地方学校理事会由校长及11名成员构成：6名学生家长、2名教师、2名社会代表、1名学生。采用参与式管理能够给教师、家长、社区人士以及学生更多的参与学校决策的机会，因而能保证比较民主、质量较高的决策。更重要的是让社区人士、家长和学生参与学校事务的管理，可以为学校提供更广泛的支持和帮助。(3)校本管理的最终目的应与沉重的学习结果改善相联结。卡内基教育与经济论坛在1986年曾对校本管理的思想作过表述：“对都市学校的过度集权化、科层化的控制必须终结，有效的地方领导至关重要。每一所学校都应获得自由度和灵活性，以便它们能对教育目标以及最为重要的学生的各种需要作出创造性的回应。”这一表述暗示。校本管理的最终目的应与学生学习结果的改善联系起来。实行校本管理的初衷就是为了改善学校的各种资源不能及时满足学生需要的状况。以此来提高学校的管理和资源利用效率，最终促使学生获得良好的学习效果。(4)校本管理强调学校领导者要从学校实际出发，确定办学理念。实施“校本管理”的一个基本假设就是，学校不仅是国家政策与方案的实施者，而且是一个可以自己计划、决策和管理的单位。因此。必须把每所学校视为一个存在于独特情境中的行政实体。有可能确立独特的发展目标和行动计划，而不是把学校看作一个教育行政部门领导下的标准的下级单位。这就要求学校领导者能够根据学校的实际情况，确定办学理念，为学校设计发展的蓝图和实现的策略。

2校长负责制的实质。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。”1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步指出：“中等及中等以下各类学校实行校长负责制。”自此，校长负责制在我国中小学得到了广泛的推行，并收到了一定的管理成效。从理论上讲，校长负责制的实质是：(1)校长全面负责。校长是学校的法人代表，应按有关规定行使职权、履行职责，并代表政府承担管理学校的全部责任。校长对学校的各项工作，包括教学、科研、行政管理等，应当全面负责。与中小学校长的职务和责任相一致的是校长应该拥有相应的权力，我国中小学校长一般有以下几个方面的办学自主权：决策权、指挥权、人事权、财经权等。(2)党组织保证监督。实行校长负责制，党组织的职能由过去的直接领导转变为对学校工作的保证监督，也即保证监督党的路线、方针、政策在学校的贯彻落实，保证办学的社会主义方向，保证学校的各项任务能够顺利完成。(3)教职工民主管理。校长对学校工作的统一领导，是建立在民主管理和科学管理的基础之上的，发挥教职工民主管理作用是校长负责制的重要组成部分。因此，实行校长负责制的学校应该建立和健全教职工代表大会制度。教代会的职责是代表全体教职员工对学校各项决策提出意见和建设，对学校工作实行民主管理、民主监督。充分发挥教职工的主人翁作用。由此可见，我国的“校长负责制”是由校长、学校党组织和教职工代表大会共同组成的“三位一体”结构，其中，校长对学校的工作有决策权和指挥权：学校党组织对学校行政工作进行监督，并保证学校的办学方向；教职工代表大会对学校工作进行民主管理和民主监督。

四、校本管理的启示与校长负责制的借鉴

校本管理与校长负责制都是学校内部管理体制的改革，其实质是对过去上级教育行政机构对学校实施过多外控管理的一种矫正。通过权力的下放，学校拥有更多的办学自主权，从而能够根据本校实际对出现的各种问题进行及时快速的处理，提高了学校的管理效率。这正是改革的目的所在，也是二者的共同之处。但在具体做法上却存在着一定的差异，比如：在校本管理中，权力下放至由校长、教师、社区人士、家长及学生组成的学校董事会或学校理事会手里，由他们来管理学校的各项事务：而校长负责制中，是根据一长制理论提出的，学校的权力掌握在校长手中，由校长全面负责学校的各项工作，校长权力过，于集中，教职工代表大会未明确授权参与何种决策，社会组织及学生家长更无权过问学校内部管理事务等还存在一些问题。这些问题说明了实行校长负责制虽然取得了一定的成效，但还有一些不够完善的地方。因此，我们要借鉴校本管理的经验来逐步完善校长负责制。我们从校本管理可得到如下启示：

1吸引并鼓励社区人士、家长及学生参与学校的管理教育。学校的管理教育是一项系统工程，需要社会、学校、家庭相互配合。在学校与社会联系越来越密切的今天，家长和社区不仅是教育服务的资助者和接受者，而且应当是共同负责学校事务的伙伴。这种新角色要求校长和教师对家长和社区成员的态度和行为发生显著的变化。学校必须对社区更加开放，接受社区的关注、支持和监督。然而我们目前做得远远不够，学校管理者把管理学校看作是学校内部的事务，社区及家长没有必要也没有权力过问学校的事务，学生作为教育的对象，也就更难对学校的事务发表自己的看法了。要改变这种状况，需要借鉴“校本管理”的做法，充分发挥教职工代表大会的作用，此外还要吸引、鼓励社区人士、家长及学生参与学校事务的管理，保证学校作出比较民主、质量较高的决策，并使其为学校的发展出谋划策。

2“校长负责制”的改革要与学生学习结果的改善联系起来。从严格意义上说，教育改革、教育管理改革是一个价值中立的概念。它只强调变革的事实或变革的主观愿望，并不涉及价值判断。因此，教育改革、教育管理改革并不等同于教育进步、教育管理进步。只有当教育改革被证明给教育事业带来了积极的变化时，教育改革才能体现其进步的意义。校本管理将“改善学生学习结果”与其结合起来，值得我们借鉴。推而广之，这种校本管理的改革必须与学生的学习结果相联结的基本思想也适用于教育改革和教育管理改革的方方面面。任何一项教育管理改革如果最终不能改善学生的学习效果的话，那么它就不是一项富有成效的改革，“校长负责制”也是如此。因此，每一个管理者都应该明确：实施“校长负责制”的直接目的是提高学校的管理效率。而学校教育质量的提高才是其最终目的。

3校长要有正确的办学理念。办学理念是指校长对治理学校的总的看法和基本信念。在我国，大多数中小学校长只是上级制定的各种各样政策与法规的贯彻执行者。很少有自己的办学理念，在其领导下的学校往往是千篇一律，没有特色。人们常说“有什么样的校长，就有什么样的学校”，这说明了校长的办学理念在学校的发展以及学校能否办出特色方面起着决定性的作用。只有拥有正确的办学理念，校长才能使自己和整个学校的行为表现出目的性和整体性，学校才不会成为上级教育政策的“试验田”，只有拥有正确的办学理念，校长才有可能根据学校的实际，设计一个远景目标和蓝图规划，并引导学校的所有成员为这一目标奋斗，最终实现目标，使其成为一所有特色的学校。

4校长要改变独断专制的工作作风。实行校长负责制，确立校长的主导地位，是为了加强学校的管理，提高学校的效率和质量，并不是纯粹给校长增加“统治”的权力，不应使校长的权限过于膨胀。应加强对校长的思想道德教育，要求校长要充分利用手中的管理权力，发挥教职工集体的力量，发挥教职工的积极性和主动性。校长要把整个学校的发展与自己的荣辱联系起来，做到与学校荣辱与共。成立校委会、教代会等，贯彻民主集中制，民主决策，协商对话，民主监督，发挥教职工的主人翁地位，增进学校上下之间、左右之间的联系和了解，加强个人、基层群体与学校三者之间的认同感。增强广大师生在实现学校决策目标中的整合一致性，提高学校组织目标的达成度。

社会在进步，教育在发展，我们的教育还比较落后，我们的教育还要发展，这就要求我们应放眼世界，借鉴国外先进的教育管理经验和教育教学经验，从而弥补我们教育自身发展的不足，使我国的教育早日与世界接轨，使我国更加富强。