论简·莱恩的新公共管理思想

马洪春

二十世纪七八十年代以来，西方国家公共管理实践模式和理论模式都在发生着重要的转型，新公共管理(New Public Management)这一术语已成为概括西方公共管理最新发展趋势的一个标准学术概念。简·莱恩(Jan-Erik Lane)在深入考察发达资本主义国家新公共管理改革运动，尤其是推行新公共管理改革最为彻底的新西兰和澳大利亚的改革实践基础上，全面分析了公共管理理论研究和治理实践的现状、新公共管理的理论渊源和新公共管理制度模式所涉及的各种重要主题。

总体而论，简·莱恩的新公共管理思想与欧文·休斯的有所不同。欧文·休斯界定：“在二十世纪大多数时间里居支配地位的特定理论通常被称为‘传统的公共行政模式。与之相对照的是可以交替使用的‘新公共管理或‘管理主义”。“‘管理主义、‘新公共管理、‘以市场为本的公共行政、‘后官僚制典范，或‘企业型政府。尽管名称不同，它们本质上描述的是同样的现象。”并认为新公共管理可以取代传统的公共行政。

具体来说，欧文·休斯是在胡德的框架下论述新公共管理的要点的。胡德认为管理主义或新公共管理包括七个要点：1、公共政策领域中的专业化管理。这意味着让管理者管理，高级管理层的另一个转变是，任用管理型的而不是专家型的人员(例如工程师或各种医疗机构中的医生)担任部门领导。2、绩效的明确标准和测量。这需要确立目标并设定绩效标准。3、格外重视产出控制，需要重视的是目标而非过程。4、公共部门内由聚合趋向分化。这包括将一些大的实体分解为围绕着产品组成的合作性单位，它们的资金是独立的，彼此之间在保持一定距离的基础上相互联系。5、公共部门向更具竞争性的方向发展，在政府服务领域引入竞争机制。6、对私营部门管理方式的重视。7、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性，新公共管理需要对如何最有效地利用资源给予更多的关注。

简·莱恩则将新公共管理界定为契约制，是签约外包制和政府内部契约制的综合。在此基础上，简·莱恩进一步澄清：

新公共管理不等于美国的重塑政府运动。“重塑政府计划的许多改革措施，与那些从政府内部改革传统的公共治理模式的各种努力更相似……重塑政府所采用的改革措施主要是有关退出政策、标杆管理和目标管理的，而不是合同制”。新公共管理不等于签约外包制。“新公共管理的要旨不仅是外部生产。也包括内部的合同制。服务提供仍然可以在系统内进行，但是，与负责资源配置的内部供应者必须签有合同”。新公共管理不等于新西兰模式。“新西兰的公共部门改革是由供应面的经济学、公共选择理论以及主张国家退出的各种法学和经济学途径共同驱动的。新公共管理也可能由旨在恢复一个大规模的公共部门的活力的福利国家所使用。新公共管理并不等同于民营化”。

基于这种认识，简·莱恩认为新公共管理不是一种取代公共行政途径的完整系统的理论，新公共管理有其适用范围。“在政府的商业部门，在政府和它的政治官僚机构之间。以及政府和管制者之间的互动关系中，公共合同制模式都具有良好的适用性。而对于软部门中的专业官僚机构来说，公共合同制似乎缺少适用性”。

以上为对简·莱恩新公共管理思想的总体看法，下面对其展开论述。简·莱恩主要通过论述官僚制组织和公共企业的困境，从传统的长期契约制转向短期契约制所带来的重要变化。契约论的赞成者和反对者的主要观点，契约型治理机制中政府的各种不同角色，代理契约制，在新公共管理中组织失败的风险以及新公共管理的适用性等主题来阐明其新公共管理思想的。

在二十世纪政府扩张的前期，人们主要依靠韦伯式的官僚制组织来提供政治家和选民所要求的服务。官僚制组织的问题是由于它不断地呈现出X-无效率的趋势而被发现的，也就是说它的单位成本总是要比必需的单位成本高。官僚模型根本的缺陷在于，它依赖长期的合同，这与机会主义行为、信息不对称一起，为逃避责任提供了可能性。公共企业基本的困境也是X-无效率的出现。它推翻了有关公共企业社会效用的全部理论观点。即使公共企业以成本来定价，也不能保证它将使成本最小化。相反，公共企业没有与X效率相关的自我利益。政府可能运用两种策略，努力提高X效率；监控企业，影响管理者的声誉。监控并非没有成本，在实现了一定的最低监控水平之后，交易成本就开始上升。声誉也不是一种万全之策。政府和公共企业的管理者都可能在影响声誉的策略上投资，声誉实际上将成为一个消耗租金的形式。

这里首先应该澄清新公共管理所用“契约”的含义。新公共管理中所使用的“契约”是“真正的”契约。所谓“真正的”契约，是两方或多方当事人之间的协议，这种协议可能是私法契约，也可能不属于私法范畴，但所有重要特征都与私法契约类似的协议。新公共管理中的契约，因此包括政治家和经理人之间、经理人与经理人之间，就做什么、提供什么、在什么时间、以什么成本做，以及一旦合同失败或者在合同履行过程中后果是什么，所签订的协议。真正的契约蕴涵着明确的互惠允诺，必须在短时期予以兑现。合同中所规定的权利和责任的实现，以对履约失败的处罚威胁为前提。

在公共部门中使用合同作为协调机制，并没有什么新意。新公共管理中的合同制的特别之处，就在于它是对合同的综合运用。在协调各公共部门之间关系的时候，新公共管理中的合同制似乎正变得比法律、规章以及预算这些传统的行政工具更重要。在一个合同制国家中，以配置为目的的私法合同有两种形式：交易型(现贷市场合同)和代理型(关系合同)。新公共管理既使用交易合同，也使用代理合同。在政府中，典型的交易型合同就是签约外包制，而典型的代理合同形式就是与首席执行官以及其他政府雇员的雇佣合同。

每种类型的合同制，长期合同或短期合同，都存在着委托人与代理人之间的交易问题。在传统的公共行政中，长期合同是官僚制组织和公共企业的核心制度安排，而对官僚制组织和公共企业效益的评估研究日益表明，在可比较的情况下，官僚制和公共企业这两种传统的机制，比私人部门的制度的绩效都要差。随着短期合同的采用，公共服务提供者的法律地位发生了重要的制度变迁。政府似乎倾向于将自己定位为委托人，以委托人的身份与那些比在长期合同制中独立性更强的代理人进行互动。起关键作用的因素是代理人之间和政府签订合同而展开的竞争。当在公共部门普遍推行短期合同制时，就需要一套透明的制度，来规范整个招标，投标过程之前和之后的有关事宜。

在新公共管理体制下，政府的各种角色正以激进的方式被重新界定。这其中的主要变化就包括政府作为合同缔结者的角色的界定，最后，不仅作为所有者的政府角色发生了变化，作为管制者的政府角色也发生了变化。传统的集中关注市场准入条件和许可证发放的管制模式已被废弃，在新公共管理所实行的合同制中，为了提供公共服务，政府谈判并签订合同。但是，由于国家是各种公共和私人合同的最终保障者，因

此不能简单地认为政府是合同的另一个签约方。作为裁判，政府对合同的性质拥有最终的解释权，因此在维持整个经济生活中所有公私合同制的稳定性方面，扮演着重要的角色。这里需要强调的一个基本点是，政府作为大量合同的签订者，一旦违约，也要与其他任何缔约者一样，受到最终通过诉讼在普通法院强制执行这一逻辑的约束。在新公共管理体制下，在政府的执行部门中将会由其代理人即首席执行官们处理大量的合同。同时，政府作为一个仲裁者，会积极活跃在政府的司法部门。

在新公共管理中，合同制在很大程度上替代了公法的作用。然而必需指出，合同法不能够完全替代行政法，这是因为：第一，合同具有系统的不完整性问题。除了简单的交易之外，合同不能详细地说明影响合同履行的条件和环境。当合同不完整或太复杂时，普通的和简单的公法可以补充合同。第二，合同制不能处理一些重大的事情。人们要求具有反对国家的权利，他们不想使这一权利成为私法类合同谈判的目标。私法合同也不能包括官员的执行权限。第三，权利和权限需要公开地说明。当公共部门的雇佣契约开始包括众多的与权利和权限相关的法律问题时，那么，我们将冒失去国家的公共性的危险，国家的公共本质要求国家依法运行。因此，详细的合同可能危及合法性。公法包括无数的关于公共部门活动的规定，这些规定不能通过合同运作过程进行谈判。行政法构成了对合同制的限制。

通过以上分析可知，简·莱恩的新公共管理思想类似于欧文·休斯所指的“新合同主义”，但与欧文·休斯的观点不同。欧文·休斯认为“在被称为新合同主义的理论之下，任何人们所能想象到的公共服务都可以通过合同提供，或是通过承包由外部的私营部门或志愿部门提供，或是通过承包由政府内部的其他部门来提供”。而简·莱恩则认为，在政府的商业部门，在政府和它的政治官僚机构之间，以及政府和管制者之间的互动关系中，公共合同制模式都具有良好的适用性。而对于软部门中的专业官僚机构来说，公共合同制似乎缺少适用性。欧文·休斯与简·莱恩不仅在对新公共管理的理解上存在分歧，而且在新合同主义或公共合同制的理解上也有所不同。

注释：

①[澳]欧文·休斯，公共管理导论(第2版)[M]，北京：中国人民大学出版社，第9-10页。

②[澳]欧文·休斯，公共管理导论(第2版)[M]，北京：中国人民大学出版社，第2页。

③[澳]欧文·休斯，公共管理导论(第2版)[M]，北京：中国人民大学出版社，第23页。

④[澳]欧文·休斯，公共管理导论(第2版)[M]，北京：中国人民大学出版社，第72-77页。

⑤[英]简·莱恩，新公共管理[M]，北京：中国青年出版社，第256页。

⑥[英]简·莱恩，新公共管理[M]，北京：中国青年出版社，第257页。

⑦[英]简·莱恩，新公共管理[M]，北京：中国青年出版社，第258页。

⑧[澳]欧文·休斯，公共管理导论(第2版)[M]，北京：中国人民大学出版社，第82页。

参考文献：

[1][澳]欧文·休斯，公共管理导论(第2版)[M]，中国人民大学出版社。

[2][英]简·莱恩，新公共管理[M]，中国青年出版社。