转型时期中国政府利益的双维结构分析

王 颖

[内容摘要]政府利益结构是影响政府发展的最深层次的因素。本文从两个维度分析了转型时期中国政府利益结构，指出政府的经济利益在政府利益结构中占主导地位，起着决定作用。同时，阐述了政府利益结构对政府的权力结构、组织结构及政府信用的影响。

[关键词]转型时期；政府利益；结构。

作为一种组织。政府有着复杂的结构，从纵向来说，一国政府都是层级结构，无论是联邦制还是单一制国家，政府结构都是从中央政府到各级地方政府。与之相应，官僚体系也是一个层级结构，即马克斯?韦伯(Max Weber)所说的官僚“科层制”；从横向来说，政府根据其职能的不同，由政府各组织部门或同一政府机关内部的不同部门所掌握。既然政府是一个复杂的组织，政府利益也会由于组织的复杂性而受到影响。作为利益的一种表现形式，政府利益也有其内在结构。因此，本文从政府组织以及政府利益的双维视角分析政府利益结构，这有助于我们深刻理解转型时期中国政府利益问题。

一、转型时期政府组织间的利益结构

1.纵向政府利益结构。纵向政府利益结构，主要是指中央政府和地方政府以及地方政府和地方政府之间的利益关系。在计划经济体制下，中央与地方实行的是高度中央集权型的关系模式，这种建立在中央高度集权基础之上的利益关系格局，强化了中央政府的利益主导地位，淡化了地方政府的利益主体意识，模糊了客观存在的中央政府与地方政府以及地方政府之间的利益差别。所以，在计划经济体制下，尽管中央和地方对各自实现目标的具体措施或对策有所不同，但地方政府最基本的选择是按照中央政府赋予的权力去实现国家的整体利益。随着社会主义市场经济体制的建立，中央与地方的关系重新调整，实现了适度的分权。中央政府与地方政府之间的纵向权力得到不断调整。地方政府获得的财权和事权不断扩大，地方政府的利益主体意识不断增强，利益主体地位进一步强化，使地方政府具备了相应的同中央政府讨价还价甚至公开叫板的实力和冲动。在实践中，一方面表现出中央政府与地方政府利益之争。比如中央与地方政府在投资方面的博弈：当中央政府鼓励对投资规模的控制时，地方政府就赶紧上项目；中央准备压缩投资规模了，只要中央检查组还没有到，就赶着施工，甚至日夜加班加点：中央三令五申，动真格压缩基建规模了，就以技术改造的名义继续搞基建投资。另一方面，地方政府之间的利益之争。比如几年前的羊毛大战、啤酒大战等。

2.横向政府利益结构。横向的政府利益结构一般是与横向政府组织结构相对应的，由横向政府各组织部门或同一政府机关内部不同部门之间的利益关系组成的利益结构，这是由政府管理工作本身的日益分化造成的。横向的政府利益结构是横向政府组织权力结构的延伸。作为政府横向组织权力结构的延伸，政府横向利益结构主要表现为：一是单个政府部门内的利益关系。就政府部门而言，它具有双重角色。作为人民和国家利益的维护者，同时又是本部门及本部门工作人员的利益维护者。这样，在为人民和国家谋利益的同时，它还要尽可能地为本部门及其成员争取利益。同样地，各部门的工作人员也具有双重角色。如果他是一名领导，那么它要充当部门的代理人，代表人民的利益、国家的利益：如果作为一个社会成员，他需要充当私人角色，有着个人的特殊利益。正因为各种行政主体都同时充当不同的角色，因此在角色之间就不可避免地存在着矛盾、甚至冲突。问题的关键是，他们自己主要充当什么角色。如果他们基本上或主要充当代理人、政策执行者、整体利益代表者的角色，那么，就会推动政府行为向着良性运行状态发展。相反，则形成不合理的利益结构，致使整个行政系统的运转发生各种障碍。比如：行业不正之风就是这类现象的表现。二是不同部门之间的利益关系。政府各项职能都是由行政各部门承担，各部门的职能不同形成了某个或某些部门的“比较优势”。由于“比较优势”的存在，形成了以行政部门为单位的利益差别，由此产生了政府部门之间的利益矛盾，最终形成了政府部门之间的利益竞争。特别是在当前尚未完全实现政府职能转变、政府职能界定不清、交叉拥有的情况下，就很容易出现“有利的抢着干，无利的争着让”这样一种的纷乱局面。一方面。他们共同热衷于与其他部门进行无休止的利益攀比；另一方面，都自认为有权不与“局外人”进行合作或分享利益，造成相互刁难、相互扯皮、相互推卸责任的事情发生。甚至在某些情况下，会集结成为一个利益单位，集体违法。有时还会造成部门垄断或行业垄断，以政府红头文件形式或其他合法渠道排斥阻挠公平竞争，这导致服务质量低下、服务价格昂贵。

二、转型时期政府利益内容的结构

1.政府经济利益、政治利益和文化利益间的结构。政府利益内容结构是根据政府政治利益、经济利益和文化利益在政府利益中所占的地位以及他们之间关系确定的。目前，政府利益结构由传统的平衡型政府利益结构逐步演变为经济利益主导型的政府利益结构。在计划经济体制下，由于政府是全能型政府，政府通过国家权力对各种利益分配与发展的高度控制和全面规范，塑造了一个整体化的政府利益结构，表现为平衡型政府利益结构。其特点是政府的经济利益、政治利益以及文化利益的规模适度，均衡，不存在特别突出膨胀的利益，对外表现为整体化的政府利益。政府利益是整体的、隐性的，不存在利益得失问题。因而不是显性的。转型时期，放权让利和“分灶吃饭”的财政体制改革打破了中央与地方政府一体化的利益结构。赋予了地方政府更多的权限并给予其更多的可支配资源，也向社会让出一定权利，使其能根据具体的条件和可能自主发展，政府整体利益出现破损。其突出表现为经济利益日益膨胀。这促使政府经济利益、政治利益和文化利益在政府利益中所占比重发生变化，政府利益结构演变为经济利益主导型的政府利益结构。其主要特点是在政府利益结构中，政府经济利益膨胀，它在政府利益结构中占主导地位，是第一位的，决定和影响着政府政治利益和文化利益。政治利益和文化利益形式上有所下降，它们的获得是在优先发展经济利益的前提下得以实现的。

2.政府正当利益与非正当利益间的结构。从利益的性质角度来划分，政府利益分为政府的正当利益和非正当利益。由于政府这一主体不同于社会中的个人或市场中的经济实体，他既是管理者又是被管理者。所以，对政府利益正当与否的判断，应遵守一个衡量标准或者说是衡量原则：即公共利益价值取向原则；合法性原则；利益归属原则。根据政府利益正当与否标准分析，转型时期政府利益结构可以分为合法合理政府利益、合法不合理政府利益和不合法不合理政府利益。合法合理政府利益是指转型时期政府利益取向与公共利益一致，符合国家法律法规。比如，政府通过征税行为

增加国家财政收入。合法不合理政府利益是指政府利益符合有关的法律规定，但是利益所得最终归部门或少数人所有，与政府利益的公共利益价值取向相违背。比如现存的一些合法的部门利益、行政部门收费现象。不合法不合理政府利益是指转型时期既不符合政府利益的公共价值取向也不符合相关法律规定。比如某些地方政府或部门的乱集资、乱摊派和政府官员的腐败等等。

三、转型时期中国政府利益结构对政府发展的影响

1.对权力结构的影响。政府利益结构是政府行政系统最深层次的结构，直接影响着政府的权力结构。合理的权力结构，是政府存在和发展的必要条件。权力结构正常发挥其功能，离不开中央与地方政府的关系。中央政府与地方政府的关系虽然还处于不断的调节之中，但是地方政府保有较大权力的格局是不会改变的，也是不可以改变的，因为它已具有了不可逆性。“当然现有的格局并没有改变整体下的中央集权的性质，但已同原有的中央集权制有了质的区别。可以说是在中央和地方政府之间形成的一种新政治结构”。

2.对组织结构的影响。职能结构、权力结构都是虚拟结构，而组织结构才是实体结构。利益结构对职能结构和权力结构的影响最终都落实在组织结构上。组织结构的存在，不仅表明职能结构、权力结构的存在，同时也表明政府中利益结构的存在。在政府组织结构中，职位是权力的支撑点和联络点。因此，不仅组织有其自身利益，而且每个职位都有其自身利益。只要组织结构存在，这些利益就存在。组织结构会利用其自身所拥有的权力谋求更大的利益，其结果是扩大管理职能、权力扩张，导致职能结构和组织结构变形。

3.对政府信用的影响。政府利益结构演变为经济利益主导型的结构时，必将对政府信用产生重大影响。主要表现为：一是对政府经济信用的影响。政府具有公共管理者和普通“经济人”的双重角色，虽然市场经济严格限制政府以普通“经济人”角色出现在市场中，但政府仍然会以公共管理者身份从事普通“经济人”的行为。正如新古典经济学认为那样：“在传统完全竞争模型中，每个‘经济人是如此小的参与者以致他自己只能采取其他参与者所采取的行动；而当政府作为普通‘经济人出现在模型中时，它的行动将影响所有的参与者。”所以，政府的经济活动要自觉遵守市场经济规则，这对社会其他经济主体具有示范效应。如果政府在经济活动中注重自身信用、自觉遵循市场规则，那么，其他经济主体会认为政府的信用可靠：反之，如果政府在经济活动中不注重自身信用、随意改变市场规则或不遵守规则，在市场游戏中谋取优惠的游戏待遇。从而破坏市场经济体制准则，则会恶化公众对政府信任。二是对政府政治信用的影响。政府信用是政治合法性的根基。政府宗旨是正确行使人民赋予的公共权力，履行公共责任，增进社会福利。因此，政府是否能够正确地行使公共权力、履行公共责任。既关系到社会公共利益，也关系到政府自身的权威。关系到社会公众对政府的信任状况。如果政府在行使公共权力时，违背了政府的“一切都只是为了公众福利”的宗旨，产生公共利益政府化、政府利益部门化、部门利益个人化等现象，政府信用就会严重降低。从而失去民众的信任，导致社会产生政府的强大异己力量，政府的政治合法性就会大大降低甚至完全消解，影响政府的建立和存续。邓小平指出：“一切企事业单位、一切经济活动和行政司法工作。都必须实行信誉高于一切，严格禁止坑害勒索群众。”