国库集中支付对高校财务影响的若干问题探讨

马妙根　周景明

一、国库集中支付制度下高校财务预算管理存在的问题

1预算单位编制预算主体与会计主体不一致，未能全面反映单位资金运动

由于上级部门预算下达预算单位编制预算时，一所高校作为一个主体预算单位，编制一套预算。而事实上，由于会计制度及管理体制上的原因，每所高校客观上存在多个会计核算主体，如高校后勤实体、独立民办学院，以及独立基建帐套等等。预算主体与核算主体不一致导致预算编制集合多个会计核算主体，而编制的依据往往不够充分、甚至有冲突。

根据财政要求，各高校年初预算收入与支出都包含了独立学院的收入与支出，基本建设支出和收入未纳入预算。而举办独立学院的高校，目前至少存在校部会计核算、独立学院会计核算、基本建设会计核算多个主体。实行国库集中支付后，所有财政性资金(包括预算内资金、预算外资金)，将学校本部的资金及独立学院的资金纳入一个支付系统，而基本建设资金分离在国库支付之外。

2预算单位编制预算定额体系不完整

作为基本支出预算中的人员经费实行定员定额管理，其人员编制和开支标准都有相应的制度规定，执行比较严格，具有一定稳定性。但公用经费的预算定额比较复杂，缺乏完整的标准。

按照细化预算管理的要求，公用事业经费的核定应落实到具体的用途和项目上，但目前财政要求预算单位的预算定额按支出经济科目核定。这种定额方法与传统行政事业单位预算管理办法没有很大区别，失去了单位预算细化的特点，造成单位预算的稳定性差、功效低。而高校内部根据管理需要按部门和项目编制内部预算，将上报的经济科目拆分成项目，做好预算细化，而国库支付是按经济科目控制。这种按经济科目控制支出与校内预算按项目控制缺乏直接的勾稽关系。

其次，支出标准不合理，甚至无标准，不能体现公平性。现行的定额是在承认单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额承认了以前不公平的单位间支出水平，无法真实反映单位的职能大小和权责轻重。

另外，标准缺乏科学性，估算定额较为普遍。定员定额标准是个平均数，但绝不是一个简单的平均数。它应是利用科学方法测算出来的，既符合需要、又与可实际开支情况相符的平均数，是大多数单位经过努力可以达到的指标，具有一定先进性。但现行的支出标准多年来未作调整，即使有了调整也只是通过大概估算，而没有经过科学的测算。在国库集中支付中体现为频繁的经济调整，正是预算粗糙而造成。

3预算单位预算的编制方法滞后

受技术、人力等客观因素和利益驱动等主观因素的影响，目前大部分单位在编制基本支出预算时，实质上仍采用“基数加增长”的传统预算编制方法，并未真正实行“零基预算”编制方法。此外，项目预算尚未建立起完善的项目评估机制。

另外，单位预算的编制和审批时间较短。这造成测算预算收支指标时信息资料掌握得不完备、不准确，使预算编制中的收支安排带有一定不确定性；且在部门预算的编制和审批过程中，缺少严密科学论证，影响了预算的科学性和准确性。时间仓促，造成预算编制比较粗糙，可操作性不够强，在实际执行过程中只能频繁进行追加和调整。体现在国库集中支付环节时间延后，用款计划不能及时批复，使用经费、清算款项延期。

二、国库集中支付制度下高校事业单位会计制度及核算存在的问题

1高校事业会计制度不能适应国库集中支付制度改革，收付实现制核算有一定的局限性

实行国库集中支付制度后，财政资金的拨付办法从原来的财政部门将资金划拨给事业单位存款账户支用，改为由财政部门根据不同的支出项目，将资金直接从国库存款账户通过单位零余额帐户清算方式支付给商品供应者和劳务供应者的财政直接支付方法，以及将用款限额下达到事业单位在银行开立的零余额账户，并由事业单位在零余额账户内使用的财政授权支付方式。这种预算资金拨付方式的改变，从而改变了现有事业会计制度对收支确认的条件，但会计制度上未作出相应修改与之相适应。

虽然行政事业单位以收付实现制为基础基本上能够满足预算收支管理的需要，但是随着国库集中支付制度的实行，收付实现制核算暴露出一定的局限性。

一是国库集中支付制度改变了预算资金的流转程序。收付实现制会计基础将受到挑战。当高校事业单位收到的财政批复的用款计划书时，增加用款额度表现为收入的增加：另一方面，当通过国库支付发生实际支出时，减少用款额度表现为费用的增加或非货币性资产的增加。这表明了高校事业单位会计核算支出确认是随同零余额帐户结算而实现，但现行的收入确认方式是随同国库用款计划批复而实现，并非真实收到资金，出现了收入界定与制度相矛盾的问题。这些新情况提出了收支确认的基础如何改变的问题，目前有些核算内容尚无明文规定。

二是不利于正确处理年终结转事项，造成会计信息不实。财政国库支付及预算管理其实说透了还是离不开事业会计制度的框架束缚，仍然体现为“以支定收”的收付实现制模式，即以国库实际支出数作为当年财政的实际拨款数来实现当年单位的收入标准计量。虽然，在年终处理事项时，引用了权责发生制下“财政应返还额度”，来人为地解决当年预算及收入实现的矛盾，但总觉得此法不得体，与现行会计制度不相符。不对现行会计制度及预算管理改革，找出相适应的制度模式，是不能从根本上解决此类问题的。

因此，现行事业会计制度及预算管理方式改革是势在必行。

2会计科目不适应、功能不足、会计报表信息不完整，“财政零余额帐户用款额度”科目存有问题

行政事业单位会计制度的科目设置过于简单，随着资金来源的多渠道，现有的一些科目，已不能满足核算的需要，必须增设相应的会计科目，比如其他应收款、其他应付款等科目应选择往来核算功能进行明细核算，财政补助收入、拨入经费科目应按政府预算收支科目中的一般预算支出科目设置二级明细科目，国库支付下“财政应返还额度”惭增科目用于核算当年未能使用或往年积留的计划用款额度等。

对于新增“财政零余额帐户用款额度”科目的使用，与现行行政事业会计制度有些不符的事实。类似银行类科目，又非银行类科目；又似应收类科目，又非应收类科目。是一种特殊类别的科目或帐户，正是这种特殊性，就影响到期末报表的编制，无论是将其看作是银行类或应收类科目，都最终归属于资产类科目。在实行国库集中支付下核算的是一种额度，并非真正收到实物资金，只有支付以后才真正实现资金运动实现收入，与现行会计制度很不协调，并不能用收付实现制来解释。

所以，要解决此类问题，引入权责发生制是势在必行了。即使使用了权责发生制原则，也值得注意“额度”是预算经费指标，应视为一种预计性的收益，具有很大的不确定因素。国库处批复的用款计划，并非财政最终拨款的资金额度，现以财政批复的用款计划数，当作实现的当年收入，其实是一种不真实的收入，从而影响报表的真实性。

3国库集中支付“零余额账户”在事业会计核算中未能充分体现

顾名思义“零余额账户”，其实是银行清算的问题，做到零余结算。在现行的收支确认方式下，预算单位核算科目中将其与“零余额账户用款额度”合二为一在使用，既当表示可用款计划额度，又表示银行户存款，两者混淆不清。因此出现了应为“零”，而不为“零”的问题。加上现有支付管理系统与银行衔接上的问题，我们平时也不能确定当天银行结算了多少，结算了哪些款项。系统缺少实时信息记录，无法对当天国库清算额对账入账处理。信息平台不够完善，影响会计核算，甚至单位核算上就没有起用“零余额账户”银行管理。确切地说，只是根据向国库提交的支付令核算了“用款额度”而已。

三、国库集中支付下高校设备仪器及其他货物实行政府采购存在的问题

1高校设备仪器采购周期长，付款不及时，影响资金周转

自从高校设备仪器采购纳入政府采购以来，由于采购中标，到付款期，其中需做确认书计划，生成国库支付用款计划，再进行合同备案，其周期较长，一般一两个月的时间，但按合同协议书规定，往往中标合同，需支付首期款项。问题是从做计划到合同备案期限长影响了支付进度，使得首期款项不能支付。从而影响交货时间，影响财务资金正常运作。

高校建设的实验室，许多是重点项目，其建设周期相对较长，且所需设备仪器许多采用进口或定制，工期较长，跨年度的现象普遍。自项目开始生成用款计划确认书，就意味着配套资金被占用。特别是在预算外经费紧张的情况下，很不利于高校财务资金周转。

2高校图书采购，特别是图书数据库是否纳入政府采购。程序操作存在问题

现在高校图书馆采购图书，品种多、量少而分散，且大多是唯一供应商，在操作采购程序投标过程，其实多为人为完成，没实质性意义。图书数据库所占比例不断提升，其实它并不是购买了其版权，仅仅是一定时限内使用费，由于供应商唯一，无从竞标，同样需实行采购操作程序，是否考虑能简化其申报采购程序，形成用款计划，方便高校图书采购，利于财务及时付款结算。

四、问题解决建议

(1)预算管理改革需进一步完善，提高预算编制计划管理的科学合理预见性，细化预算编制，探索经济科目与经济用途性质相匹配的预算项目管理体系；国库集中支付要和其他的财政改革措施相互配套，相互协调，别是建立科学、规范的部门预算编制和执行办法，做到国库集中支付与预算管理制度相一致。

(2)事业会计制度改革势在必行，探讨研究适合现行国库支付方式下的事业会计制度出台，解决好现付实现制与权责发生制之间的冲突；合理配置贴切实用的会计核算科目。

(3)进一步推行国库集中支付改革，合理申报各项用款计划，扩大财政直接支付范围，减少中间环节，充分利用资金，加速资金流动，减少长期占用额度沉淀资金。

(4)加强网络技术信息共享，进一步推广无纸化信息传输及安全性加密；完善各个环节的链接问题，特别是财务管理系统与国库网衔接问题，提升高校财务管理质量。

参考文献：

[1]白延军，白云龙，试论新形执下事业单位会计核算的问题与改革，西安文理学院学报(社会科学版)，2006(6)

[2]卢建超，预算会计和国库集中支付制度不协调的四种表现，决策探索，2006(6)

[3]关于深化省本级国库集中支付改革的实施办法，浙机会函C2008)11号

[4]关于2008年单位年终工作有关事项的通知，浙江省财政厅国库处，2008.12.8。