中国计划生育跨入法治时代

王朝晖

摘要：经过20多年的研究论证，《人口与计划生育法》最终出炉，这被很多人认为是“我国人口事业发展史上里程碑式的事件”。计划生育已经实现了重大跨越，具备了法治化、规范化的基本条件 ，这标志着中国计划生育已经开始从行政强制为主导向以群众的满意程度为第一标准的新阶段转变。

关键词：计划生育 法制时代

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经过20多年的研究论证，《人口与计划生育法》最终出炉，这被很多人认为是“我国人口事业发展史上里程碑式的事件”。其一方面表明相关方面的探索已取得了相当共识，另一方面，也是因为中国计划生育已经实现了重大跨越，具备了法治化、规范化的基本条件 ，这标志着中国计划生育已经开始从行政强制为主导向以群众的满意程度为第一标准的新阶段转变。

中国大规模的计划生育是从1970年代开始的。当时，关于计划生育的提法是“晚、稀、少”：“晚”是指男25周岁、女23周岁才结婚；“稀”指两胎要间隔4年左右；“少”是指只生两个孩子。1978年3月，计划生育被写进了宪法。1980年，新华社公布了中国人口发展进程百年预报：如果按中国当时的生育水平延续下去，2000年中国人口要过14亿。这一消息发布后，一度曾有人主张“我国人口近期宜取负数发展”，建议20年内采取一切措施，使每年人口出生率低于人口死亡率，进入人口的负增长。但这将意味着有一半左右的夫妇终生不能生孩子或至少20年内不能生孩子。因此响应者不多。另一种观点则影响很大。几位科学工作者建议从1980年起大力提倡一对夫妇只生一个孩子，这样到2000年人口自然增长率可接近零，全国人口可控制在11亿以下。

1980年中共中央发表了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，郑重向全国发出了“一对夫妇只生一个孩子”的号召。随后，中国的计划生育政策在数量上进一步收紧。“晚婚、晚育、少生、优生”取代了“晚、稀、少”的提法。当然，这一调整在城镇采取一些必要措施还具有一定的可行性，但在农村却困难重重。因为农耕文明形成了“多子多福”的观念，而农村的生产方式、社会福利状况以及偏远地区的医疗条件也使农民难以接受这一政策。在这种情况下，中央及时作出了调整，重新规定，在农村仍要继续提倡一对夫妇只生一个孩子，但也要适当放宽生育第二个孩子的条件。

很显然，政策调整后群众的生育愿望和政策要求之间仍然有差距，计划生育仅靠公民的自觉行为还不可能实现。

西方发达国家从高生育水平向低生育水平的转变，是和经济发展同步进行的，是随着生活水平的提高，人们的生育意愿下降，从而导致整个社会的生育率下降。但是作为发展中国家的中国却不允许重复这条路。因为经济发展在对生育率的下降发挥拉动作用之前，已经受到了人口问题的制约。

在不能坐等依靠经济发展来降低生育水平的情况下，借助行政强制力解决人口问题就成了合乎逻辑的必然选择。所以在改革开放后的头十年里，计划生育的推行基本上是行政强制型，采用的是社会制约机制。其为1990年中国人口转变历史性的飞跃奠定了坚实的基础。与此同时，这个时期也暴露出了一些问题，比如在执法中还存在侵犯公民人身权、财产权的违法行为，影响了党群、干群关系，造成了一定负面影响。

为了规范计划生育行为，国家计生委出台了包括不准非法关押、殴打、侮辱违反计划生育规定的人员及其家属，不准毁坏违反计划生育规定人员家庭的财产、庄稼、房屋等内容在内的一些规定。这些规定使计划生育工作在一定程度上得到规范，但专家指出，这些问题往往与指标、任务联系在一起，要想彻底解决，还得依靠法制的建设和工作模式的转变。

1990年代后，一些地方除了行政强制力外，引入了利益导向机制。有的把计划生育与扶贫结合起来，同是贫困户，生一个的就比生三个的享受更多的政策优惠。

在此基础上，“两个转变”被作为重点提了出来：即由孤立地就计划生育抓计划生育向与经济社会发展紧密结合，采取综合措施解决人口问题转变；由以社会制约为主向逐步建立利益导向和社会制约相结合的机制转变。

这些转变的实质就是由“以数为本”转为“以人为本”，计划生育不仅仅是一项关于数量、指标的工作，更要考虑人的利益、需求、发展。当然，这些转变从目前来看还是初步的、局部的，大都集中在经济条件较好的地区，但它所展示的方向令人肯定。

与整个社会、经济发生的重大变化密切相关，计划生育工作经过几十年的摸索、总结，逐步驶上了法制化的轨道。如在1990年代形成了一整套经验，其中包括成熟的生育政策，“三三三二一”工作模式以及“以人为本”原则的确立。可以说，这些构成了《人口与计划生育法》这部关乎中国“国际形象”的法律出台的先决条件。

从内容看，《人口与计划生育法》的核心是稳定现行生育政策，既不收紧也不放松。与此同时它也明确了实现这一政策的途径并不是过多地依赖行政强制力，而是建立利益导向和社会制约相结合的机制，依法行政、依法生育。

从现实来看，依法行政的一个重要前提就是把基层的工作人员从指标和任务的重压中解放出来，这就涉及到考核体系和工作方式的改革。因此这部法的推行还必须在不断的改革创新中完成。

从研究来看，以人为本、优质服务对低生育水平的稳定会起到积极的效果。研究者认为，1980年以来的多次生育意愿调查结果表明，育龄妇女的意愿生育水平低于实际生育水平，这恰好从一个侧面说明了中国育龄妇女中非意愿生育的存在，意味着中国的育龄妇女并没有完全掌握自主的生育权利。从这方面来说，优质服务可发挥作用的空间很大。

对于一个有着10多亿人口的大国来说，人口问题确实关乎着它的生死存亡。《人口与计划生育法》的出台标志着这辆巨大的人口列车驶上了一条新世纪的轨道。