论行政相对人的程序权利

摘要：我国行政相对人的程序权利包括过程介入、平等对待、获取信息、说明理由、事实论辩、适当处置、权益处分和救济选择等方面的程序权利。对行政相对人程序权利的法律保护必须形成一个机制：树立程序正义的价值准则、强化行政主体的程序义务、完善行政过程的程序规则、建立实体权利的程序检测机制。

关键词：行政相对人；程序权利；法律保护

中图分类号：D912.1文献标识码：A文章编号：0257-5833(2009)07-0100-08

作者简介：关保英，上海政法学院教授(上海201701)

一、行政相对人程序权利的涵义

所谓行政相对人的程序权利是指行政相对人在行政过程中所享有的提出某种行政主张或者诉求某种实体权利的法律资格，而这个资格本身并不具有实质上的物理意义。

首先，行政相对人的程序权利是相对于行政相对人的实体权利而言的。实体权利是指行政相对人能够处分、主张、诉求有关物质内容或其它具有实在意义的法律能力。程序权利与实体权利是两个相互联系但又不同的权利范畴，实体权利一般受法律实体规则的制约，是实体规则的产物。而程序权利则来源于法律中的程序规则，是程序规则的产物。一般地讲，实体权利要以程序权利作为法律前提，亦即没有程序权利就没有实体权利，或者说实体权利的实现必须依赖于程序权利的率先实现。当然，在有些情况下，程序权利具有独立的价值，实体权利亦有独立的价值，在当今的一些程序主义的国家，程序权利被确定为独立权利已成为一个普遍的法律现象。

其次，行政相对人的程序权利是以行政法关系为形式的。行政相对人的实体权利是存在于行政法关系中的权利，这是没有争议的。那么，行政相对人的程序权利是否存在于行政法关系之中呢?回答是肯定的，行政相对人的程序权利虽然是一种形式性的而非内容性的权利，但这种权利仍然具有相应的法律指向，在这个意义上讲，它同样必须以主体的形式、客体的形式予以联结。

再次，行政相对人的程序权利是行政相对人的基本权利。特定权利是指行政相对人在特定情况下享有的权利，如生活无着落的人有获得救助的权利就是特定权利，这种权利的起因和范围都有明显的特定性。它是具有普遍意义的权利，是行政相对人在任何情况下都应当享有或已经享有的权利。行政法学界关于行政相对人基本权利的表述中鲜有将程序权利作为其基本构成的，这应当说是我国行政法学界一个巨大的理论和实践缺陷，依程序权利和实体权利的辨证原理，程序权利的地位是不可以低于实体权利之地位的，因此，它们两个都是行政相对人的基本权利。

上列三个方面是我们分析行政相对人程序权利的基本切入点，若离开了这些切入点我们就无法进一步探讨行政相对人的程序权利。那么，从上列切入点出发，行政相对人的程序权利究竟有哪些基本属性呢?笔者认为下列方面是最为关键的。

第一，行政相对人的程序权利具有非物质性。如果说行政相对人实体权利的本质属性是具有物质内容的话，那么，行政相对人程序权利的本质属性则是非物质性。即通过这样的权利，行政相对人并不能直接带来财富和人身自由，当然，它可能是财富和人身自由的前提条件，正是这种与物质因素相对间接的关系使它永远是一种非物质的东西。应当指出，行政相对人程序权利的这种非物质因素对行政相对人而言并非是无意义的：一方面，这种非物质的东西可能成为物质东西的决定因素，即行政相对人在没有获得非物质的诉求的情况下，物质上的诉求最终亦可能无法获得；另一方面，非物质的东西表面上可能是虚幻的，但它在一定情形下亦可以使行政相对人有满足和不满足的心理感受。正如有学者指出的心理上的感受与否也是正义与非正义的一个评价标准，这也正是现代社会将程序正义作为正义的一个不可缺少的评价标准的理由。

第二，行政相对人的程序权利具有行为诉求性。这种权利的权利诉求在绝大多数情况下表现为行为状态，它是对行政主体行为方式、行为过程、行为条件、行为规则等的一种主张，即是说通过程序权利行政相对人能够要求行政主体为这样的行为或那样的行为、不为这样的行为或那样的行为、以这种方式为这样的行为而不以他种方式为这样的行为等等。同时，在行政相对人程序权利中行为诉求具有唯一性，而在行政相对人实体权利中行为诉求则不具有唯一性，其只不过是诸种广泛诉求中的一种。行政相对人程序权利的行为诉求不单单是行政相对人行使此种权利的一个外在表现，从更深层的意义上讲，它是行政相对人行使此种权利的一种内在化倾向。因为，在实体权利的行为诉求中，行政相对人并不将这种行为诉求作为心理是否平衡的最后评价标准，而在程序权利的行为诉求中，这种行为诉求本身就是一个最后和最高的心理评价标准。即在某种程序权利中行政相对人的行为诉求被行政主体予以合理实现，那么，这个行为过程就可能以行政相对人的接受而终结。例如，在行政相对人要求行政主体对行政行为说明理由的程序性行为诉求中，只要行政主体说明了理由，既使这种证明可能对行政相对人有进一步的不利，行政相对人亦会从容地予以接受，而使行政行为终结。

第三，行政相对人的程序权利具有价值独立性。自美国《宪法》第5条和第14条修正案提出了“正当程序”的法律概念以来，程序已经不单单是在讨论实体问题时才提到。法律中的程序规则、公民权利中的程序权利已经成为法治水准的一个重要评价指标，人们将程序完整的法治称之为法治文明，将程序权利能够有效保障的法律制度称之为文明的法律制度。而且，现代社会中的公众更多地关注的是政府权力的行使过程而不一定是政府的法律结果。因此，我们说行政相对人的程序权利具有独立的价值。这点是非常重要的，它既关涉到行政主体在正常行政执法中的行事方式，又关涉到一国行政法治的质量。若我们遵从现代法治文明的要求，将行政相对人的程序权利作为有独立价值的权利看待，那么，我们就会在行政权的行使中将行政后果与行政过程予以有机地结合。

第四，行政相对人的程序权利具有依据上的严格性。行政相对人的实体权利从权利价值上讲要高于程序权利。深而论之，一国行政法的最高追求是保证行政相对人在实体上得到更多更广泛的权利，从物质和精神等方面得到更多的享受。无论何种类型的行政法治都应当以此为最高原则。这实质上也是实行宪政制度的国家在宪法中明文确定了的东西。根据这个最高原则，当行政相对人获取实体权利时不一定都需要有明确的依据，一项权利行使就需要寻求一个法律依据对于行政相对人来讲也是不现实的。但是，程序权利的情形则不同，我们知道，程序权利虽具有独立价值，但程序无论如何只是一个过程问题，其运作要相对地附着于实体之中，这就是说程序权利的存在具有一定的时间性和空间性，甚至在一些情况下还有一定的依附性。基于这个事实，在法治实践中行政相对人的程序权利并不是无根据的，并不是在法律没有禁止的情况都可为之的情形，程序权利的实质在于其程序性，而程序的实质在于有一个具体的规则对程序内容的设计性。进一步讲，行政法中的程序和其他法律程序一样是由相应的规则设计出来的，没有规则设计的程序是不存在的。这些都说明，行政相对人的程序权利是在法律严格规定下的权利，这是行政相对

人程序权利的又一本质属性。

二、行政相对人程序权利的范畴

行政相对人的程序权利与行政相对人的实体权利一样都是一个范畴概念，就是说，这两个权利是对行政相对人系列权利的一个统称，在这两个系列权利之下包含了诸多具体的权利。行政相对人程序权利的范畴确定是一个难度很大的问题，这主要因为在现代社会中公民权利范畴不断扩大，以致于我们已经无法用准确的理论对这些权利类型作出比较周延的分类。笔者认为，对行政相对人程序权利范畴的限定应当从下列几个方面出发：一则，应当从宪法关于公民权利义务的规定出发。公民在行政法上的权利来源离不开宪法，这是不可以忽视的。《中华人民共和国宪法》中规定的公民基本权利应当成为任何关于公民权利研究的出发点。宪法规定的这些权利既是一种实在的法律权利，又是可以根据行政权行使的实际情况从较宽的方面进行演绎的，这种演绎的法治基础就是我们通常所讲的宪政基础。二则，应当从行政主体履行职责的法律义务出发。行政相对人的权利就是行政主体的义务，二者是统一的。这种统一性要求我们在框定行政相对人程序权利的范畴时必须从行政系统的法律义务出发，笔者此处所讲的义务主体不是指某一行政机关或者行政授权的组织，而是行政机构体系。我们认为对行政相对人程序权利的把握应以行政主体的义务为依据，用行政主体义务的范畴从反向证明行政相对人程序权利的范畴。三则，应当从已有的程序规则出发。我国虽然没有制定行政程序法的系统法典，但在一些行政过程和行政行为中程序规则还是比较明显的。例如，《中华人民共和国行政处罚法》就规定了有关行政处罚的程序规则，同样，有关行政相对人程序权利和程序义务的规则亦是同样存在的，如《行政许可法》规定行政相对人在申请行政许可时有知悉有关法律文件的程序权利。上列方面是确定行政相对人程序权利范畴的基本出发点。从上列方面出发我国行政相对人的程序权利包括下列类型。

第一，过程介入的程序权利。行政权的行使是在被现代人称之为系统工程的格局下进行的。首先，行政系统必须形成某种行政格局，在这个格局中包括行政机构体系内部的组织形成，包括较大范围的行政决策的作出，包括行政系统为了完成行政决策而履行职能的行为过程，包括行政主体一个单一的具体行政行为等。在现代民主国家，公众对于上列所有方面的系统化构成环节都有参与的机会，如探讨行政机构体系的构成，如对行政决策的形成提出意见和建议，直接介入到一个行政权的行使过程之中等。但是，上述不同环节的介入公民的身份关系有所区别，对于一个国家行政机构体系的形成而言，一国国民或社会组织的介入是以公民身份或利益集团的身份而为之的，因为在这种介入中行政主体和行政相对人的身份关系并不明确，他们之间甚至没有直接的行政法上的关系形式，有的只是宪法上的、法律制度上的关系形式。在行政决策形成中的介入亦是如此，即公民还不是行政相对人，其只是一个普通的社会成员，因为在这个过程中的行政主体和行政相对人还没有明显的利害关系。因此，可以说公民对行政体制形成乃至于行政决策的参与还不是真正意义上的行政法上的程序权利。作为行政法上的过程介入的程序权利反映在行政相对人对一个具体的行政管理过程的介入，对一个行政行为的介入。行政主体一旦使某种行政法状态进入到实施或实现阶段就会将一些公民引入到这个过程之中，进入这个过程的这些公民其身份将由普通公民变成行政相对人，不论行政主体这一行为过程的目的如何，若其工程涉及到这些人的权利义务其就有介入的权利，这个介入的权利是单独的，具有独立的价值。我们说介入是一种程序权利并不是说行政相对人只要简单地参与到这个过程中就算完成了介入，而是说其对这一过程的走向有提出自己主张的法律能力，它的这种主张是否一定会影响行政决定是另外一个问题，至少这样的主张会使行政主体引起足够的重视，由此也可以看出行政相对人介入的权利也仅仅具有程序的性质。

第二，平等对待的程序权利。平等对待实质上是要求平等对待，即行政相对人有权向行政主体主张对其要和其他行政相对人、其他利害关系人、其他社会公众一视同仁，不给任何实质上和形式上的歧视待遇。事实上，2004年制定的《全面推进依法行政实施纲要》已经规定了这个权利：“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰。”平等对待的程序属性是十分明显的，行政相对人如果唯一时，无论行政主体对其所作行为的量有多重，其可能只是一种自身的感受，而且这种感受在行政政策的感召下其可以接受，但是，若在有可比性的情况下，其就会将其他行政相对人作为参照物，其要求平等对待的行为是在质与量相对意义上作出的判断，而这种判断的心理价值是至关重要的，难怪乎诸国行政程序法乃至于宪法都规定了公众的这一程序权利。正如卡恩所指出的：“行政法设计的是政府岐视，而不是私人岐视。有志向的公共行政官员应该对平等保护法的整体有所熟悉。”

第三，获取信息的程序权利。在现代社会中，行政主体提供服务的职能要比进行行政管理的职能多许多倍。我们知道，在传统行政法理论中有关行政主体的义务，基本上都是情报义务，如维护社会治安的义务、保障社会公众安全的义务等。而在现代行政法理论中，行政主体的义务大多体现为积极义务，所谓积极义务是指行政主体在行政相对人不待请求的情况就应当履行的义务，如行政主体促进社会发展的义务、构筑和谐社会环境的义务、提供社会救助的义务等。而这些义务对于行政相对人而言就是向其提供服务。服务与受益已经成了现代发达法治国家行政主体与行政相对人权利义务的主流。在这个关系形式中，行政相对人应当能够充分地了解和认识行政过程的总体格局、社会发展的基本资料、有关涉及自身实体权利的数据等等，这是我们对获取信息的程序权利的第二个解释。通过这两个方面的解释我们可以看出在现代行政过程中，行政相对人随时随地地具有获取行政管理中相关信息的权利。同样道理，这个权利的实质性物质内容是比较间接的，至少在目前情况下将其归入程序权利的范畴更加科学一些。

第四，说明理由的程序权利。行政行为说明理由是诸国行政程序法规定的一项基本制度。行政行为说明理由“已成为现代法治国家公认的一项原则，各国行政程序法对此都作了规定”。该制度的基本内容是，当行政主体对行政相对人作出了一个行政行为，在行政相对人的要求下(有些国家规定行政相对人不一定提出要求)，行政主体向行政相对人说明这一行政行为作出的事实上和法律上的理由。显然，说明理由的权利不是行政相对人承担对行政主体说明理由的义务，而是由行政主体承担的对行政相对人说明理由的义务，因此将这个权利叫做要求说明理由的权利更加准确一些。我们认为，行政主体说明理由尽管是行政相对人的一种程序上的权利，其权益的导向归属于程序。但是，说明理由具有丰富的内容，一方面，行政主体有义务说明这一行政行为作出的事实依据，例如提供作出这一行政行为的证据和其他相关材料，2004年上海市人民

政府制定的《上海市政府信息公开规定》就列举规定了一些可以说明的内容；另一方面，行政主体有义务公开这一行政行为的法律依据，包括基本的行政法规范和相关的行政法原则，在行使行政自由裁量权时，对这些相关的行政法原则是必须予以说明的。除上列两方面外，最为重要的是行政主体必须将其作出行政行为的事实依据和法律规范依据之间的关系阐释清楚。因为，在笔者看来说明理由并不是简单地介绍事实，而是要说明整个行政行为存在的逻辑基础。这个权利称为程序权利已经被各国行政程序法所认可。

第五，事实论辩的程序权利。事实论辩的程序权利是指行政相对人就有关涉及到自身权益的事实在行政执法中与行政主体进行论辩的权利。在《中华人民共和国行政处罚法》出台之前，这一权利在我国行政法制度中是不存在的，当时没有设置这一权利的主要理由是行政机关是代表国家行使行政权的，其在行政管理中至高无上的地位是不能怀疑的。因此，其作出行政行为时对有关事实认定以及相关行政决定的合理性也是不能怀疑的。行政主体有指挥和命令的权力，而行政相对人只有服从的义务。1996年制定的《行政处罚法》第6条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第32条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行交换；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”这一权利表面上看是一个仅仅发生在行政处罚过程中的权利问题，而从深层分析则是行政主体和行政相对人在行政执法中的一种新型的关系形式。我们知道，行政执法中行政主体与行政相对人要发生这样那样的关系。行政处罚制度改变了行政相对人与行政主体在意见分歧下的论辩制度，其实赋予了行政相对人与行政主体进行事实论辩的权利。行政相对人有提出与行政主体事实认定完全不同的事实主张的法律资格。在提出不同主张时行政相对人的身份并没有改变，但其与行政主体的关系形式则发生了变化，即其在客观事实、证据规则、法律规范等面前与行政主体享有的权利是平等的，法律地位也是平等的。行政相对人的这一程序权利在我国已经成了一个普遍的权利，后来制定的《中华人民共和国行政许可法》对这个权利在行政许可中的运用作了进一步的强调。笔者认为，尽管我国还没有制定行政程序法，但在目前情况下行政相对人事实论辩的程序权利仍然是一个可以在诸多行政行为中出现的权利。因为，我国行政执法中行政主体与行政相对人之间的联结永远也不能脱离客观实在。

第六，适当处置的程序权利。国家通过法律规范和行政主体的行政决定赋予行政相对人履行行政法上的义务时适当地对义务履行的方式、义务的内容、义务的其他方面作出适当的处置。当然，这种处置应当在一定的法律前提下为之，如我们可以附加一些义务处置的条件等。例如，行政相对人在履行行政法上的义务时，若有某些方面的困难和不现实性就可以将这个义务用给予金钱的方式予以置换。不过，这样的金钱替换是行政相对人的一个实体权利而不是程序权利。既然实体义务能够作为行政法上的金钱替换，即能够进行适当的处置，那么，程序上的义务同样可以作出这样的处置。行政相对人所处置的是法律上规定的义务而不是权利，若这种处置仅仅存在于权利之中，那这样的处置就是行政法上的另一个问题，即权利处置的问题。之所以将行政相对人适当处置的权利归于程序范畴是因为这种处置仅仅能够引起实体权利的相对变化，而处置本身并不从根本上改变实体义务的性质。像行政主体对义务的处置是从行政效率出发一样，行政相对人适当处置的程序权利的基础亦在效率和行政权行使的便民性方面。

第七，救济选择的程序权利。在行政法关系中，仅有行政主体与行政相对人两方主体这种关系就能够成立。事实上，行政主体与行政相对人的权益关系就是在行政主体与行政相对人两方主体的共同作用下进行的，不要第三者的介入行政法关系中的权利与义务就可以予以实现，这是行政法关系的一个非常独特的地方。在其他法律关系中主体之间的权利义务常常是在第三者介入、第三者监督、第三者促成的情况下进行的。对于行政法中这种主体双方就能使权利义务予以实现的状况理论界有多种不同的认识，有人认为这是行政权行使所必须的，因为不可能在每一次的权力行使中都要有第三者介入。也有学者认为，这种关系形式使权利义务的实现常常有很大的风险。从理论上讲，既有可能存在一方胁迫一方的情形，又有可能出现双方恶意串通的情形。学者们这样的担心并不是多余的，在行政法治实践中上述两种情形都经常出现。如果将上列两种论点予以折衷的话，那么，在行政法治中建立相应的权利救济制度就是一个很好的选择，许多发达法治国家都有这样的救济制度。我国自1989年建立了行政诉讼制度以后，相应的权利救济制度也建立起来了，例如，行政复议制度、行政赔偿制度、行政监督制度等。权利救济是指在行政法中当作为相对较弱的行政相对人一方被行政主体公权力侵害以后，其可以选择一个保障自己权益的制度，由第三者救济自己可能受到侵害的权益。从本质上讲，救济制度以及与救济制度相关的规则都是程序规则，与这种规则相适应的行政相对人的权利也是程序权利，救济过程作为行政相对人对程序权利的行使是毋庸质疑的。笔者所要说的是行政相对人对行政救济方式和路径的选择问题，即行政相对人有权选择此一救济途径而不选择彼一救济途径，对此，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政诉讼法》以及其他一些法律都作了规定。我国由于历史原因，救济路径除了严格的法律程序上的救济外，还有一些相对灵活的救济路径，例如公民来信来访等，而目前的一些重要行政法文件规定公民只能选择有严格法律程序的救济路径，《行政处罚法》、《行政许可法》等规定公民在自己认识权益受到侵害时只能选择复议和诉讼等救济路径，这从我国法律制度和纠纷解决机制的状况看是存在一定问题的。行政相对人对救济路径的选择是其独有的程序权利，这样的权利与其他权利一样不应当设置过多障碍。

三、行政相对人程序权利的保护

与行政相对人实体权利的法律保护相比，其程序权利的保护在我国行政法制度中一直是一个相对薄弱的环节，这从如下诸方面可以得到说明：一则，行政相对人的程序权利尚无系统的法律原则予以认可。行政程序法是以行政主体在行政管理中的程序为规制对象的，行政主体如何作出行政行为都需要通过行政程序法予以规定，遵守程序法的规定作出行政行为的方式、环节、后果等是行政主体的一个程序义务。而这个程序义务对于行政相对人而言就是程序权利，由此可见，行政程序法典的制定对于一国行政相对人程序权利的保障而言是至关重要的，但到目前为止我国还没有制定一部完整的行政程序法典，严重制约了行政相对人程序权利的实现。二则，行政相对人的程序权利尚未成为行政法关系中权利义务的内容。在我国行政法治实践中，行政法关系的内容就是实体上的权利义务关系，在绝大多数情况下程序上的权利义务关系是被排除在行政法关

系之外的，如我们没有以行政相对人的纯粹诉求作为行政法关系中权利义务的根本。目前这种仅仅以实体上的权利义务框定行政法关系的法治实践是制约行政相对人程序权利的又一因素。三则，行政相对人的程序权利尚无有效的法律机制予以保障。《全面推进依法行政实施纲要》已经注意到了行政相对人的程序权利，要求行政机关严格依照法定程序行使权力。这个规定并没有建立起一个能够保障行政相对人程序权利的法律机制，因为，这个规定只是对行政机关行政执法的要求，是一个纲领性的文件。当行政主体不依法定程序实施行政行为时究竟如何追究法律责任却没有明确的法律制度予以规定，也没有相应的制裁手段对违反程序的行政机关及其工作人员进行制裁。总之，我国有关行政相对人程序权利的法律保护并没有形成一个机制。基于上述原因，笔者认为有必要探讨行政相对人程序权利的保护问题，笔者试从下列方面作出初步设想。

第一，树立程序正义的价值准则。在现代法治国家，程序正义已经成为法治的重要指标，人们用程序的状况评价法治的进步程度，用程序在法律中的地位衡量法律的正义性与否。我国行政系统长期以来强调的是国家权力行使中的权威性和有效性，尚未将程序正义作为法治的一个指标。我们认为，要保障行政相对人的程序权利，首先必须在我国的法治评价机制中确立程序正义的价值准则。我国法治体系已经基本形成，在整个法治体系中行政法体系是其中的组成部分，而与我国其他部门法的法治体系相比行政法体系应当说更加壮大一些，其中的法治元素也更加多样性一些，正是由于它的复杂性使行政法体系与国家法治体系的总体格局相比显得较为落后。我们认为，我国法治体系中有关程序正义的价值准则就没有被确立，在行政法治中程序正义的价值更是没有引起重视。目前行政法所突出的管理属性就较好地诠释了我们对程序正义的冷淡。因此笔者认为，一方面我们要在我国法治大系统中树立程序正义的价值准则，另一方面更要在行政法治中将程序正义确立下来，具体地讲，我们可以在有关国家法治的大政方针中规定程序正义的法律地位，我们可以将其作为法律制定和法律实施的总的指导原则。

第二，强化行政主体的程序义务。我国行政法治中行政主体实体上的权利和义务要比程序上的权利和义务价值和地位更高一些。在行政法关系中行政主体在实体上的义务要比程序上的义务更有法律依据。可以说，我国诸多行政法典都规定了行政主体在行政权行使中实体上的义务范畴，例如，《中华人民共和国土地管理法》关于行政机关对土地监督管理的规定以实体上的义务为多。由于实体上的义务是一种最终和最后的行为状态，因此，行政主体在履行实体上的义务时受到的规则约束亦相对较少，长此以往便在行政系统中形成了只要履行实体义务就做到了依法行政，这也是导致行政系统任意处分自己职责的原因。所谓行政系统任意处分自己职责是指其在权力行使中依自己的判断处分自己行为方式的状况，在这个处分过程中它免去了诸多法律环节，免去了与行政相对人在权利义务交往中的双向沟通。要使行政相对人的程序权利得到保障，行政主体就必须具有履行程序义务的意识，这样的意识要求行政主体必须将程序上的有所为和有所不为当成一个独立的东西，使它具有区别于实体上的有所为有所不为。程序上的有所为与有所不为虽不是最高和最后价值，但在文明法治中其具有相对独立性。例如，行政主体在为行政相对人赋予行政许可等方面的法律资格时，其结果是将资格赋予具有法律能力的人，然而，在程序上则完全可以履行告知、解释、劝导等方面的义务。我们所以要探讨行政主体的程序义务是因为我国行政主体的程序义务的理念相对落后，这严重制约着行政法治的文明。强化行政主体的程序义务可以通过一些测评机制在行政法文件中确定下来。

第三，完善行政过程的程序规则。行政程序是以行政主体为本位的，即行政程序的规制对象是行政主体，通过行政程序规则为行政主体的行政执法和行政行为提供行为方式。我国的行政程序反映在行政法文件的三个范畴之中，一是有关部门行政管理法中的程序规则，这一部分规则在行政程序规则中占的比重最多，一些具体的程序规则都反映在这个部类的程序规则中。我国各个部类的行政管理都以国务院设置的职能机构和直属机构为龙头排列，如财政管理、文化管理、土地管理、国防管理、治安管理、资源管理、环境管理等等。目前我国这些部门有六十多个，每个部门在其领域内的程序规则都大多在部门行政管理的法律、法规中有所体现，如环境保护法及其相关法规就规定了环境管理中的程序。二是行政行为法中的程序规则。行政行为法是指以行政行为为规制对象的行政法规范，我国近年来针对一些敏感的行政行为制定了专门的法律或法规，比较典型的是《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》，这两个法律的规制对象都是一个具体行政行为：前者规制行政处罚行为，后者规制行政许可行为。其在对行政行为进行规范时主要设计了这些行为在履行时的程序。例如，《行政许可法》第45条规定：“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。”对行政行为规定程序是立法过程中的一种非常无奈的选择，只有在立法过程比较艰难的情况下才选择此种立法路径，大多数发达国家都不规定专门的行政行为法而为行政行为设计程序。三是专门的行政程序规则。我国专门的行政程序规则就目前来看就反映在国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》之中，该纲要的法律地位显然不十分高，但以目前来看是我国关于行政程序最为集中规定的行政法规范。我国上列三个范畴的行政程序规则为我国行政主体的程序义务提供了法律依据，从而也为行政相对人的程序权利提供了法律依据，如行政相对人有权依据《行政处罚法》第32条的规定行使申辩的权利。同时应当看到，目前我国上列关于行政程序的规则相对比较分散，还没有整合成一个整体。我们认为，我国应当制定一部完整的行政程序法典，在这个法典中将行政程序的总体价值予以确认，并详细规定行政主体的程序义务和行政相对人的程序权利。通过这部法典可以将目前分散的程序规则中一些矛盾的和不和谐的地方予以整合，使行政相对人的程序权利有较高的法律依据和严格的操作规程。

第四，建立实体权利的程序检测机制。法律关系是一个整合社会过程中主体权利与义务恰当分配的机制。通过这个原理我们可以看出，一个法律关系主体在法律中获取的权利是能够通过另一主体的义务得到证实的，若某一主体的权利无法用另一主体的义务进行反证，那么这个权利就是一个假权利。这个原理我们可作进一步的延伸，即一个主体在法律关系中获取了具有物质或精神内容的实体权利，而这个实体权利可以通过程序权利进行反证，若实体权利不能通过一定的程序权利进行反证，那么，这个实体权利可能亦是一个不具有法律上真实性的权利。基于此，笔者认为在我国行政法制度中应当建立实体权利的程序检测机制。所谓实体权利的程序检测机制是指对于行政相对人或者行政主体在行政过程中获取或者即将获取的实体权利应当通过一定的程序规则或者程序过程进行检测，使这个实体权利通过法律上的反证变成真实的权利，而不是虚设的权利。我国行政法治实践中，一些行政主体或行政相对人获得的实体权利不一定能够通过程序规则得到证明。正因为如此，日本行政法学家美浓部达吉便将“行政机关没有法律依据不得将特定权利赋予公民”作为行政法上的一个基本原则。依据该原则，行政主体不但在为行政相对人设定义务时要有法律依据，而且在为特定的人赋予权利时亦应有同样的法律依据，其根本点在于能够使行政相对人获得的权利不论在何种情况下得到法律的反证。那么，这样通过程序对实体权利进行检测的机制究竟应当如何建立呢?笔者认为，应当在行政法中建立一种权利异议的请求制度，即当某个行政相对人在某一行政管理事项中获得了某种权利，而其他社会主体(我们可以将这种主体称之为利害关系人)有权对行政相对人取得的权利提出异议。对异议提出后行政主体便可以首先在行政系统内部通过程序规则还原该权利的获取过程，若能够通过程序规则进行适当还原，这个权利就是合法的、真实的，否则，则应当取消行政相对人已经获得的权利，这是一种制度，我们可以将这一制度叫做利害关系人声明异议制度。另外，其他对行政主体进行监督的机关亦可以通过一定的程序规则还原行政主体的赋权行为。这个检测机制表面上看主要是针对行政主体的，但它却能够从根本上保证行政相对人的程序权利。

责任编辑：刘迎霜