统筹兼顾各方利益 科学开发矿产资源

省委政研室课题办

矿产资源的开发利用对我省经济发展具有举足轻重的作用。如何在推进资源优势向经济优势转化的过程中亦使民生也得到不断改善，这就需要积极探索建立矿山企业、当地政府和矿区群众的利益共享长效机制。

我省矿产资源丰富，矿产资源的开发利用对全省经济发展具有举足轻重的作用。在矿产资源开发中，正确处理好矿山企业与地方和矿区群众的利益关系，对于我省深入贯彻落实科学发展观，科学开发和保护矿产资源，走资源节约型、环境友好型发展的道路，具有十分重要的意义。

探析各方利益失衡的主要原因

近年来，在矿产资源合理开发利用中，我省坚持以科学发展观为统领，着力通过开发矿产资源促进经济加快发展，采取切实有效的措施保护好耕地、环境和生态，积极探索建立矿山企业、当地政府和矿区群众的利益共享机制，在推进资源优势向经济优势转化中民生也得到不断改善。但同时，仍有一些问题亟需研究解决。主要表现在以下四个方面：

一是资源开发的生态补偿机制不健全。对地方和矿区群众利益兼顾得不好、利益分配不公和生态补偿机制缺失，未能形成环境和资源开发利用者承担环境外部成本、履行生态环境恢复责任、支付环境容量费用的格局，从而造成乱挖乱采、粗放开采和掠夺开采，部分地方生态环境破坏严重，出现“少数人发财，人民群众受害，全社会买单”的情况。特别是我省持有采矿许可证的绝大部分是小型及以下的矿山企业，技术装备和生产工艺相对落后，资源开发的综合开发和节约利用水平低，更加重了这种情况的发生。

二是资源性产品价格形成机制不合理。市场配置资源的基础性作用还没有充分发挥，煤炭、电力等资源价格计划色彩浓厚，在磷矿、铝土矿等资源上存在很大程度的垄断问题。由于资源获取成本低，使得企业在粗放型发展模式下也能获取高额利润，因此缺乏对资源进行深加工的内在动力。

三是资源地利益未能得到相应补偿。我省许多地方的矿区资源被外地或外省企业收购和控制，根据国家有关政策，这些企业的所得税在其总部所在地缴纳，资源开发地的税收利益得不到相应补偿。现有的资源开发利益补偿分配层级中，唯独缺少乡镇一级，使资源地基层政府的公共服务功能和服务能力并不因开发而增强，而开发中产生的各种矛盾和弊端都留给了资源地基层党委政府和矿区群众，由此引发了一些困难和纠纷。

四是资源开发地居民的合法权益被忽视。资源开采的安全成本、发展成本、退出成本特别是环境成本并没有从资源开发收益中给予有效补偿，矿产资源开发受益者与土地权人之间利益关系缺乏规范机制，矿区征地搬迁补偿标准不一，矿产资源开发造成的地质环境灾害没有统—规范的治理方案。由于资源税费的使用和灾害治理项目的门槛偏高，如列入省级地质灾害点的项目要求涉及农户达到500户以上，加上地方政府配套资金落实困难，导致许多灾害治理项目难以实施，客观上造成需要项目的基层无钱可用，有钱的上级却无项目可投。

正确认识利益分配的原则、主体和形式

国内外补偿理论的研究和实践表明，要实现利益共享和利益兼顾，解决好上述存在的问题，就需要从明确共享的规则、主体和方式这三个基本要素人手，建立和完善基本利益共享体系，正确认识和把握好参与利益分配的原则、主体和形式。

关于利益分配的原则。在矿产资源开发中要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照构建“和谐贵州”的要求，坚持以人为本，关注民生、坚持开发与保护并重、坚持近期开发与长远发展并重、坚持“谁开发、谁保护，谁引发、谁治理，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿”等原则。

关于利益分配的主体。在矿产资源开发中参与利益分配的主体有三个：一是中央和地方各级政府，包括中央、省、市、县、乡人民政府；二是开发企业及投资者，包括国有企业和其他非国有企业；三是开发地居民，主要包括被征(租)土地(荒山)的居民、没有被征(租)土地的但生产生活和生态环境受到影响的居民，以及村集体所有的土地(荒山荒坡)、基础设施受到影响的村民委员会。

关于利益分配的形式。在矿产资源开发中，中央政府凭借为经济活动提供公共服务行使国家资源所有权的身份参与利益分配，主要分配形式体现为税费和矿产资源的有偿出让收入；各级地方政府凭借提供公共服务和接受中央政府委托对部分资源行使管理权的身份参与分配，主要体现为参与税费分成和收取一定管理费；开发投资者凭借依法获取的矿产资源开发权，在资金、技术、人才具备的情况下进行开发获取的利润；开发地群众由于因开发导致的生态环境恶化和土地荒山荒坡被占用而获得的补偿，利益分配主要体现为生态环境恢复治理和土地荒山荒坡占用及拆迁补偿，参与劳动获得的利益，业主创办公益事业获得的利益，以及通过各级政府二次分配获得的利益。

如何建立各方利益共享的长效机制

要合理分配矿产资源开发过程中获得的利益和成果，核心是建立健全要素齐全合理的利益共享机制，以推动实现“护我环境、惜我资源、利我地方、惠我群众”为要求，以“开发一方、发展一方、环保一方、富民一方”为目的，实现科学开发、和谐开发和安全开发。

第一，建立资源开发利益共享和惠民利民长效机制。一是资源开发企业需占用耕地、林地、草场和其他土地的，要依法、及时、足额补偿到位。二是因资源开发造成当地群众财产、健康和环境损失的，造成当地交通、电力和供水设施损坏的，企业应当全额赔偿。三是可将资源开发项目区内的集体土地使用权、林木等作价入股，参与资源开发利益分配。四是政府探矿权、采矿权使用费及其价款收入的分成所得部分要拿出一定比例，用于改善群众生产生活条件和解决其长远生计问题。

第二，建立健全合理的利益调节机制。一是建立外部利益关系调节机制。上级政府可通过征收生态性、环境性税费，对恢复生态环境、社会公共利益进行一定的补偿，使生态环境成本内在化。二是建立内部利益关系调节机制。开征矿产资源使用补偿费，对资源提供地與用资地之间的生态性补偿和资源性补偿，通过提高各种涉及环境保护与治理的税费征收标准，实现环境成本内部化，阻止破坏性的开发活动。三是建立利益分配机制。通过征收相关税费，将矿产资源所有者收益主要用于社会经济可持续发展项目，包括提高矿产资源开发利用率的技术研发、公共设施建设、社会发展和替代产业发展，以解决公平问题。对于因条件限制不宜在当地深加工或者总部不设在当地的，要建立科学合理的利益分配机制。在资源产地以外的县(市、区)、跨市(州、地)进行资源深加工，或将资源供给省内其他地区企业进行深加工和资源转化的，该企业上缴增值税、企业所得税的市、县两级应与资源输出地共同分享。四是规范调节矿业企业与集体土地产权人的利益关系。对于矿业企业与集体土地(含承包地、宅基地、自留地)所有权人、使用权人之间的土地利益关系应出台政策规定予以明确，以有力地解决矿产开发给相关权益人带来的损害。五是调整矿产资源所有者和开发投资经营者的利益关系。可在生产环节收取矿藏使用费，以代替矿产资源补偿费；在矿产权转让环节收取矿业权签约金和矿藏占用费，以代替矿业权使用费。、

第三，着力保障和改善矿区民生促和谐。一是大力整顿矿业秩序，维护矿业秩序的稳定，加强对矿业市场的服务和管理。二是积极探索矿区群众合理利益的实现方式。加大对矿产资源开发地的转移支付，最大限度地取消项目配套，使转移支付更多地向贫困落后地区倾斜。积极推进“项目帮建、地企共建、共建共享”。三是大力加强和谐矿区建设。建立资源开发公开制度，让当地居民和其他利益相关者对矿产资源开发拥有知情权和参与权。加大矿山环境恢复治理力度，加大交通、水利等基础设施建设投入，加强矿产资源开发基础设施建设，着力解决电力供应和公路建设等制约因素，妥善处理矿山地质环境影响、征地拆迁、矿源纠纷和基础设施使用中引发的矿群矛盾。

第四，着力促进矿山企业健康发展。一是鼓励扶持优强企业。在坚持市场化配置资源基本取向的前提下，资源优先配置给市场前景好、科技含量高、注重生态环境保护、能在我省进行就地转化和深加工的企业及与企业相配套的企业。二是健全和完善政府对矿产资源开发的监管。尤其要扎实做好资源规划、矿业权管理、监督检查和政策制定等工作。三是坚决制止对企业乱收费、乱摊派、乱罚款等违法违规行为。积极主动为矿山企业调解各种困难和矛盾纠纷，协调和解决突出问题，维护正常生产生活秩序。