三鹿奶粉事件与我国政府行政问责制度研究

夏新斌　邹　健

摘要:近年来,我国的食品安全问题已成为影响巨大的社会问题。在这些重大安全事故中,问责风暴相继刮起。文章对我国政府行政问责制度的发展及存在的问题进行了分析,并提出完善我国政府行政问责制度的政策建议。

关键词:三鹿奶粉事件;行政问责制度;食品安全

中图分类号:D630文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)21-0067-02

近年来,我国食品行业发展迅猛,已经成为我国国民经济的支柱性产业。然而随着数量的扩张,其背后质量的隐忧也不断显现。我国近年来出现了一系列的重大食品安全事件,从苏丹红工业添加剂事件到阜阳奶粉事件,再到震惊全国的三鹿奶粉事件,一次又一次地拷问着我国食品生产企业的社会责任与道德底线,同时也突显了目前我国政府行政问责制度所存在的空白和漏洞。因此当务之急应当是从这一系列食品安全事件中汲取经验与教训,积极探索和建立一套适合中国国情的政府行政问责制度。

一、我国政府行政问责制度的发展

所谓行政问责制是指对国家公务员滥用职权、徇私舞弊或玩忽职守而使国家、法人或公民的利益遭受损失的行为进行责任追究的制度。[1]行政问责制起源于西方,早在古希腊雅典时期和古罗马共和国时期,人们已经在实践中探索如何防止权力的滥用。经历了启蒙运动及资产阶级革命以后,已经形成了一套完整的运行机制和法律体系,有效地监督和制约了行政权力的滥用。

改革开放以来,我国对失职官员的“问责”几乎从未间断。如因1979年“渤海2号”沉船事件,1980年国务院解除石油部部长宋振明的职务,并给主管石油工业的副总理康世恩记大过处分;1987年,因大兴安岭火灾,林业部部长杨钟、副部长董智勇被中纪委宣布撤销一切职务;因1999年“大舜”轮海难,山东省副省长韩寓群受行政记过处分,省长李春亭受行政警告处分,交通部副部长洪善祥受行政记过处分,交通部部长黄镇东受行政警告处分;因2000年9月木冲沟煤矿爆炸事故,贵州省副省长刘长贵被责成向国务院写出深刻检查;2001年因南丹“7·17”矿难,南丹县县长唐毓盛与副县长韦学光被罢免。但一般认为,我国大范围的行政问责则始于2003年我国的“非典”危机。[2]时任卫生部部长的张文康、北京市市长的孟学农因隐瞒疫情和防治不力而被免职。此后中石油重庆开县12·23特大井喷事故、北京市密云县迎春灯会特大伤亡事故、安徽阜阳劣质奶粉案、松花江污染事件、山西黑砖窑事件等一系列事件的处理中,其相关责任人均被追究责任。

为了推进政府行政问责制度化,党和政府相继出台了一些行政问责的条例和规定。如2001年国务院正式实施《特大安全事故行政责任追究》的规定,2003年颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》,2004年批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》,2005年出台的《公务员法》等。此外,一些地方政府也制定了行政问责的具体办法和规定。如2003年湖南省长沙市出台了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》,2004年浙江省人民政府印发《浙江省影响机关工作效能行为责任追究办法(试行)》,重庆市正式实施《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》,天津市人民政府颁布《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》,2005年海南省人民政府颁布《海南省行政首长问责暂行规定》,2006年成都市施行《成都市行政首长问责暂行办法》等。这些相关条例和规定的出台促进了我国政府行政问责的规范化、制度化。

二、我国政府行政问责制度存在的问题

尽管行政问责制度已经开始进入我国政治生活之中,进入社会公众的关注视野,成为人们热议的社会话题。但是我们必须要清醒地认识到,我国的行政问责制才刚刚起步,虽然取得了一些成效,但仍然存在许多的问题,这些问题主要表现在如下几个方面:

(一)问责范围不明晰,责任不明确

目前在行政问责实施的过程中存在的突出问题是责任主体与责任内容不明确。以我国食品监管为例,包括工商、卫生、海关、公安、质监、环保以及食品药品监管部门等多个部门都对食品安全负有监管职责,造成监管部门众多、多头执法、分段执法的局面,这不仅增加了食品监管的执法成本,而且在实际的操作中很容易出现有利益时一哄而上,出现问题时相互推诿,逃避监管责任的现象,这大大削弱了食品监管的有效性。

(二)问责程序不规范,问责标准不统一

我国目前实施的行政问责带有大量的人治色彩,仍然是“运动性的问责”、“政策性的问责”、“人治式的问责”,而不是严格的责任追究制度体系,更没有形成良好的制度贯例和传统。[3]这就导致了问责可能会因人而异,因事而异,对同一性质的违法违纪,在不同地区、不同场合所需承担的责任后果可能是很不同的。在某些情况下,这种非制度化、非规范化的问责可能产生不公平,甚至导致选择性问责,被某些官员利用而变成清除异己的工具。

(三)政府行政问责的执行力度不够

再好的法律法规,如果不认真执行,那也只是一纸空文,行政问责制度也不例外。如我国各级政府都相继制定了一些有关重大安全事故的行政责任追究的规定,但是对于事故责任人的追究,往往没有严格依法实施或是实施的力度不够。在出现某些事故时,通常只是对一些违法失职的政府领导及其相关工作人员进行党纪处分(如三鹿奶粉事件中相关责任领导人引咎辞职、撤职等),这种惩罚的力度是远远不够的,还应该让其承担一些应有的法律责任、经济责任以及刑事责任等。只有这样,才能提高行政违法、行政不作为的成本,降低违法乱纪行为。

(四)行政问责制度的透明度不高

在我国,大部分的信息资源都掌握在政府手里,政府信息不透明,信息不公开,公众缺乏知情权,行政问责就无从谈起。[4]在我国,虽然已经制定了一些相关的政务公开的制度与法规,但是由于政府工作人员对政务公开的认识不足,尤其是涉及政府的“敏感问题”(如工作中的失误、违法以及腐败等现象)时,害怕有损于政府的形象,有损政府的权威以及追究相关人员的责任问题,于是在执行政务公开制度上只是持“例行公事”的态度。这一现象很不利于公民行使参政议政的权利,更容易导致政府的责任问题陷于隐患当中,阻碍我国行政问责制度的发展。

三、完善当前政府行政问责制度的对策与建议

三鹿奶粉事件所造成的严重后果,再次为政府部门敲响了警钟,同时也进一步暴露出我国政府在行政问责体制中存在的许多空白与漏洞。因此,我国在强化食品安全卫生监管体制的同时,还要进一步建立健全我国的政府行政问责制度,提升政府工作人员的责任意识,保障广大消费者的食品卫生安全以及人民群众的生命安全。为此,我们应该从以下几个方面来完善目前我国政府行政问责制:

(一)健全行政问责制度体系,明确各部门的责任

责权利三者有机的结合与统一是管理学的基本原理。权责明确是完善行政问责制度的前提,只有建立健全权责明确的问责体系,才能进一步规范问责的主客体和问责范围。所以要规范行政问责的主体及其权限,解决由谁来问责,谁来监督的问题;规范行政问责客体及其职责,明确责任种类及其追究方式;规范行政问责的事由和情形,明确哪些行为应当问责,哪些行为可以免责,规范行政问责的程序,实现行政问责的规范化和制度化。[5]

(二)完善相关行政问责法律法规

当前我国行政问责面临的主要困境是:“有问责之事,无问责之法,即存在严重的制度资源稀缺。”[3]虽然适用于问责的法规、条例很多,但还没有一个全国性的完善的《行政问责法》。当前的问责主要是行政性问责,其依据是行政法规、条例,在责任界定上比较模糊,是否问责往往取决于上级领导的意志。对行政官员的问责也常常止于“党纪处分”和“行政处分”,司法问责很难启动。因此,我们需要建立起程序性的问责机制,其依据都是法律性的,每一个官员的责任都非常明确,都有充分的法律依据,是不是被问责不取决于临时性的行政决策,而是更加严格的法治原则和程序,并且犯了特定过错的官员既需要承担起政治责任,也需要承担起道义责任,如果其过错涉嫌触犯法律,则还需要承担起法律责任。

(三)把行政问责与政务公开结合起来,实施阳光问责

公民的知情权是公民参与行政问责的基本前提条件。公民只有对政府事务知情,才能参与政府管理,并对政府行为进行监督、判断和评价,从而给政府的责任行政增加一种外部压力。相反,政府的保密行政只会导致公民对参与政府管理失去兴趣,行政问责无从谈起,而且会增加公民对政治的冷漠与不信任,背离民主的基本原则。[6]因此,公民参与行政问责是民主政治的内在要求,是阳光问责的应有之义。通过公民的积极参与,可以保证行政决策执行取得预期的效果,同时也可及时发现决策的不足或错误,以进行修正和追究相关责任人的责任。为此,必须建立起经常性的、规范化的政务公开制度,以切实保障公民及时获得真实、有效的政府信息。

(四)加强行政伦理建设

在行政问责的过程中,责任的落实离不开制度与法规。然而,制度与法规从本质上来看是属于外部控制机制,其作用是有限的。它不可能把所有的行政行为都加以界定,总会留下一定的自由裁量的空间,这个空间就有可能成为行政主体以权谋私、滥用职权的机会。此外,外部控制不可能时刻监督行政管理者。而行政理论对行政人员行为具有导向、规范和调整作用,能够促使行政行为从“他律”转为“自律”,因此,加强行政伦理建设是非常重要的。

参考文献

[1]李习彬.在优化政府运行中问责[N].嘹望新闻周刊,2006-09-11.

[2]陈洪生.行政问责制及其构架研究[J].求实,2008,(6).

[3]张创新,赵蕾.从“新制”到“良制”:我国行政问责的制度化[J].中国人民大学学报,2005,(1).

[4]林崇建,周亚越.我国完善行政问责制之路径分析[J].宁波大学学报,2006,(5).

[5]薄贵利.积极推行行政问责,促进政府管理创新——“行政问责制的理论与实践”研讨会综述[J].国家行政学院学报,2007,(1).

[6]刘永彪.论行政问责中的公民参与[J].理论前沿,2009,(7).

基金项目:本文系湖南中医药大学社会医学与卫生事业管理重点学科项目的阶段性成果。

作者简介:夏新斌(1976- ),男,湖南常德人,湖南中医药大学管理系讲师,硕士,研究方向:金融理论与金融调控、公共管理;邹健(1982- ),男,湖南隆回人,湖南中医药大学管理系助教,硕士,研究方向:公共管理。