面向土地低消耗的城市精明增长研究

刘冬华　诸大建

摘要：精明增长是当前美国等西方国家在城市可持续发展及空间协调管理等方面的研究热点之一：文章通过土地低消耗的视角来探析精明增长在中国的适用性，从增长总量、强度、循环、效益等方面构建了理论框架，并设计了对应的测度指标。

关键词：城市精明增长；土地低消耗；增长管理

中图分类号：F290文献标识码：A文章编号：1009-3060(2009)04-0038-06

一、西方城市中涌进的精明增长

上世纪90年代以来，美国联邦和一些地方政府以及相关领域学者，针对城市增长中出现的问题，提出了精明增长(Smart Growth)理论并进行了探索性的实践活动。精明增长是一种管理城市协调成长的新型理论工具，它通过土地使用功能组合、限制城市增长边界(zonmg)、提高土地使用效率、保护空地、农田、自然景观和环境保护区、改变交通模式(TOD)、加强现有社区改造(re—vitalization)等方式来解决城市蔓延中出现的经济、社会和环境等问题。由于受地理空间及自然禀赋限制，欧洲城市一直采取紧凑的增长模式。美国、澳大利亚等国人口相对较少而土地又相当丰富，长期以来实行低密度的城市增长，造成了一些难以解决的城市问题，于是精明增长在这些国家大行其道，并获得初步成功。

随着研究深入，相关领域的学者从不同角度对精明增长的理论及实践进行了探索。SGO(精明增长在线，2007)、Downs(2005)和Hare(2001)从空间形态整合角度针对美国城市低密度蔓延、绿色空间不断减少的问题提出了适当高密度开发、土地多功能组合的方式来实现城市紧凑成长，提高城市土地使用效率；Bruce(2004)、Portney(2003)以及Barrett(2004)的研究兴趣则集中在城市环境资源保护方面，他们建议通过设置成长边界、加强绿地和农田及敏感区保护以达到经济增长与环境优良、社会公平协调发展；马里兰州州长Glendening(1997)以及梁鹤年(2005)为解决城市财政困难，促进旧城活力，鼓励减少对新建基础设施投资而加大对旧城区更新力度；Kahn(2001)、Bozeat(1992)对精明增长在城市宜居性和生活质量的作用进行分析，采用公共设施的高可达性以及公交导向发展战略等手段来遏制因城市蔓延造成的生活品质下降。

二、土地低消耗：争议中的一个共识

针对荆棘丛生的现代城市问题，精明增长并非灵丹妙药。城市管理者及城市相关领域研究学者在思考和解决城市某一问题的同时，可能会加剧和恶化另一问题，也就出现了针对精明增长的种种争议和不同声音。但是在较突出的因城市低密度蔓延而造成的土地资源稀缺的问题上，精明增长模式得到了广泛的赞同，这实际上精明增长应运而生的本原所在。

1、对于精明增长的争议

从精明增长于上世纪90年代在以美国为主的国家推动实施以来，来自社会不同群体的种种质疑便不绝于耳。人们或许会问，精明增长到底是一个浪漫且不合实际的幻想还是一条值得探索的确凿道路?事实上，由于精明增长作为探索进程中不断完善的一种城市政策工具，其本身必然存在着这样或者那样的不足，使现实方向与理想靶的出现偏离，出现“规划缺口”(planning gap)；若将精明增长看作为一项城市公共政策的话，那么在政策执行、监督及回馈等环节出现问题将导致政策失败；城市本身的复杂性和城市居民生活体验所存在的种种差异也是对精明增长不同声音的源头之一。这些可能是产生问题争议性的主导因素，同时也从另一个角度验证了精明增长所途经的并非坦途大道。通过对文献的研读，可以发现关于对精明增长的种种非议涉及到城市经济、社会、环境及具体实施等方面(见表1)。

2、源自争议中的一个共识

精明增长的实质是通过限制土地低密度蔓延，鼓励城市空间的高效集约利用来促进城市整体的可持续发展。强化城市的整体利益必然损害到社会富裕阶层和少数利益集团的利益，进而遭致其种种不满和非议。精明增长的推进过程不能因不同声音的出现而停滞不前。

尽管存在着各种争议，在推动精明增长的西方国家中，多数的政府机构及相关研究部门及社会公众对精明增长在解决当前城市最紧迫的土地资源稀缺的问题上还是取得一致共识。从1990年开始，精明增长在美国得到了广泛的支持，据CNU统计，仅2002年度全国与精明增长有关的开发项目就增加了26％；未来至少有1／3的家庭倾向于选择在适合步行的紧凑布局的社区中居住。许多城市也从精明增长的实践中获益匪浅，如俄勒冈州波特兰大都市区的人口从1975年至今上升了50％，但消费的土地仅增加了2％。

三、精明增长在中国具有市场吗?

可以看出，精明增长是一种可持续发展观念下的城市管理策略。在我国，人口基数大、土地资源稀缺、城市化运动迅猛发展等现实国情要求城市发展必须要坚持“速度和质量”的增长原则，走高密度、集约化的道路；同时，我国的城市增长管理的历史较短且没有完善合理的制度保障，因此精明增长在我国具有极强的借鉴意义和推广前景。

1、加速城市化与土地资源稀缺的矛盾突出

当前中国城市面临着人口增加、城市扩张与土地资源限制、用地价格上调的双重压力，这是我国加速城市化进程中所面临的现实情况。从土地资源来看，我国主要特征是人多地少，量大质差。我国人口以每年10‰的速度增加，而耕地以每年5‰的速度减少。这对于像中国这样的以不到世界10％的耕地养活21％世界人口的国家来说形势极其严峻。这种以牺牲宝贵耕地来换取经济发展的做法不但影响中国粮食自给能力，还给世界粮食安全带来威胁。

与城市土地资源稀缺的现状形成鲜明对照的是，城市用地在急剧地扩张。中国自上世纪90年代后城市化速度以1％的年递增速度发展，城市数量由1950年的122个发展到2003年的660个，百万人口以上的大城市已达到106个。在1995年至2004年的十年间，中国人均耕地面积年均增长率－0.96％，而同时城市建成区面积却以年均7.20％的速度递增(见图1)。另外，城市土地资源紧张不单是土地使用总量增加的结果，还源于土地利用效率低下。过去10年中，中国城市人口增加了54.33％，而城市建成区面积却增加了86.95％，城市用地增长率和人口增长率之比达到了1.60：1，超过了国际上比较合理的1.12：1的比例，这也显示出我国城市单位用地的平均利用率远低于国际的平均水平。而在我国一些大城市用地的弹性系数已达2.29，城市用地效率低下由此可以窥得一斑。

2、以科学管理应对城市问题

面对着现代城市系统的日益复杂性和增长的无序性，以科学管理应对城市问题显得尤为重要。在此方面，西方国家由于城市化发展阶段早因而其城市增长管理起步也相应较早，它们在遏

制城市空间无序蔓延，提倡精明增长，鼓励功能混合等方面进行了成功的实践。

中国的城市正处在十字路口，如果中国的市长、城市规划师和开发商们不能正确把握方向，仍然期望按照富裕国家模式发展自己的城市，如果还是一味低密度蔓延式地推进城市增长，那么无节制的、或管理不善的城市发展必然会引发突出的社会、经济和环境问题。因此，根据我国城市发展的具体现实，精明增长在推进城市土地低消耗的借鉴意义十分明显，这一视角选择符合我国城市发展现实。

四、面向土地低消耗的城市精明增长的理论框架及指标设计

美国的精明增长组织曾经对美国83个主要大城市地区的蔓延状况做过研究，美国交通研究委员会(TRB)引入了“四分位数”的概念，以区域人口增长序列中的四分位数为特征值来区分显著增长和一般增长；Galster和Hanson则通过8个指标来标定这一概念(Galster et a1，2000)综合评定了美国13个大都市区的精明增长程度。另外，Russ Lopez等(2003)综合多种方法提出了蔓延指数标定模型。尽管一些学者和研究机构提出了不同的测量方法，但是对于精明增长公认的研究框架和测量标准尚无定论，其定量化研究还处于未成熟阶段。

1、面向土地低消耗的城市精明增长理论构建过程

(1)从循环经济推动下的资源与土地资源使用出发来考虑模型构建

循环经济对于资源使用效率的研究范畴包括地、能、水、材四个方面，土地资源作为其中一分子，如何有效利用土地资源也是循环经济理论需要着力探讨的问题。如图2中虚线以上部分所示，循环经济推动下的资源利用需要达到“两小一大”，即通过对经济活动过程中资源的最小化输入、最大化利用和最小化排放来提高资源利用程度。在这一过程中，需要减少进入经济过程的资源规模的资源管理、通过紧凑化(compaction)、再使用(reuse)、再循环(recycle)以最大化利用资源的资产管理和控制污染物排放的污染管理来得以实施。

顺延如上思路加以梳理，图2中虚线以下部分所分析的关于土地资源有效利用的思考流程，同样可以对其简单地理解成土地资源有效使用的“两大一小”，即通过对经济活动过程中土地资源的最小化输入、最大化利用和最大化经济产出来达到对资源的有效利用。在这一过程中，则需要通过减少城市用地总量的土地资源管理、通过提高土地资源的利用强度和存量土地(stock)的再循环以最大化利用土地资源的土地承载物资产管理和提高土地经济产出效益的经济产出管理来得以实施。

需要注意两个方面的问题：第一，和能源、水资源和材料等资源使用后产生废弃物(sink)的性质不同，土地资源利用中不存在不能再利用的资源。对于其他类型资源来说，出口端的最小化排放可以提高资源的使用效率。而对于土地资源，当土地资源使用总量固定时，提高单位土地面积上的经济产出也同样提高了土地资源的使用效率；第二，针对土地资源的中间端所形成的资产，就是指对土地之上所形成的承载物——房屋建筑的管理，那么对于承载物的最大化利用即是对房屋建筑的最大化循环利用。

(2)从精明增长对土地资源利用的内在要求来考虑模型构建

对城市增长的管理涉及城市人口、土地、交通、建筑等方方面面，但其落脚点或主要归宿还是体现在对城市土地资源的管理上。城市增长的需求也会表现在对城市土地资源的需求上。一个城市的增长主要是人口和经济的增长，人口的增长带来了对住房的需求，而城市经济活动的增长则带来了对用于各种经济活动(如工业、商业、零售业、办公)以及服务设施等的建筑空间的需求。这些方面加在一起共同组成了对城市土地的需求。

城市精明增长对土地资源利用方面的内在要求，具体体现在控制城市用地总量、提高土地利用强度以及城市内城土地再利用等几个方面：①控制城市用地总量以协调人口增长的需求。要促进城市朝精明增长的方向发展，就须遏制对城市用地的内在冲动。在精明增长的指标设计中，首先要体现的是对城市土地利用总量控制方面，离开了土地利用总量的合理增长也就谈不上城市的精明增长了。当然，对城市增长总量控制并非一定看以土地增长的绝对数，还要用土地承载人口比率的方式来衡量；②提高土地利用强度以抑制城市土地向外扩展的需求。在相同面积的居住用地上，建造高层住宅楼的居住用地的土地利用强度当然要比建造花园别墅的居住用地的强度要高得多。对于中国大多数城市来说，提高城市土地利用强度，鼓励城市向天空发展的模式是抑制城市土地向外扩展的现实途径。而提高土地利用强度，主要是在合理范围内通过尽可能增加单位土地上建筑物的楼层数量来提高单位土地面积的使用强度；③棕地再开发以提高内城活力加强存量土地利用。在西方国家，由于旧城区居民以经济收入低下的底层人群为主而产生的安全、环境、卫生等问题导致了中产阶层以上的家庭都逐步迁移到城市外层及郊区居住。在中国的城市里，也存在着由收入偏低居民或农民工群居在一起而形成的“城中村”或“棚户区”。通过房屋拆迁和房屋置换来加强对这些棕地区域的改造和再开发，可以提高这些城区的经济活力，同时也提高了存量土地的利用效率，这也是替代不断使用新增土地来满足城市用地需求的良好方式。对棕地再开发的评价标准可以通过衡量存量土地使用或循环效率来达到。

(3)在分析和整合Galster的精明增长评价八要素基础上来考虑模型构建

Galster对精明增长的评价指标包括密度、连续性、集中性、紧簇度、向心性、聚核性、混合性和邻近性等八个方面。根据上述对这八个要素的分析，可以看出，连续性、混合性和邻近性是属于对城市土地水平利用结构的设计指标，是对城市精明增长中所包含的建筑和空地空间合理分配以及居住、工作和购物等土地功能混合使用等方面含义的体现，而剩下的五个要素则涉及到对城市土地资源利用方面具体意义的概括。诸如密度是城市土地资源总量方面含义的体现，使用了城市用地总量和城市人口的两个变量；而集中性、紧簇度、向心性、聚核性等四个要素包含了对城市土地资源利用强度方面的含义，使用了建筑用地和建筑高度等变量。通过对Galster的精明增长评价八要素分析和整合，可以析出城市精明增长牵涉到的城市土地资源使用方面的指标包括城市用地总量和城市土地利用强度等两个方面。

2、面向土地低消耗的城市精明增长理论框架及指标设计

通过以上三个理论过程分析，面向土地低消耗的城市精明增长的理论框架可以细化为城市用地总量、城市用地强度、城市用地循环、城市土地产出等。针对这四个方面，选取怎样的衡量标准才能说明和阐释城市用地总量多少、城市用地强度高低、城市用地循环力度大小、城市土地经济效益好差，这是指标设计过程中所需要重点解决的问题。从反映指标设计中四个方面的准确

性出发，参考国外标准值选取方式并结合当前我国城市相关资料数据的可比、可量和可行性，确立了对应的四条衡量标准(见图3)。同时，为与本文研究主题相贴切，将如上要素分别称作为城市增长总量、城市增长强度、城市增长循环和城市增长效益等四个指标因子，在此基础上绘制出面向土地低消耗的城市精明增长理论框架。

这一指标设计在层次结构上分为以面向土地低消耗的城市精明增长为设计指向的目标层面(包括对输入、中间和输出的三个端口控制的准则层面)以及在此基础上衍生出来的要素层面，包含以城市扩展系数加以衡量的城市增长总量、以城市容积率加以衡量的城市增长强度、以城市房屋交易面积存增量比来加以衡量的城市增长循环和以城市土地生产率加以衡量的城市增长效益等四个要素；在时间流程上则从资源利用的输入端、中间端和输出端等三个方面来加以考虑，分为经济活动过程中城市土地资源的最小化输入、最大化利用和最大化经济产出等三个方面，即以“两大一小”达到对土地资源的有效利用，最后确立了衡量面向土地低消耗的城市精明增长指标设计四个要素高低多寡水平的评价标准。

根据国外对城市精明增长的已有研究，结合上述的指标设计层次关系图，并考虑到当前我国城市发展的具体情形、相关统计资料的完备性、数据的可得性以及研究工作的难度等实际情况，本文设计出如下指标用于评价我国城市精明增长水平(见表2)。

五、小结

西方城市基于紧凑、节约和持续发展的精明增长思潮正方兴未艾。尽管目前这一理论尚未成熟且存在争议，但其在改变城市土地粗放低效利用现象上的思路则得到一致赞同，而这一点恰恰暗合于国内城市增长的宏观背景。当前中国城市面临着城市化快速推进与土地资源稀缺的双重压力，因此选取促进土地资源低消耗的视角并构建包括城市增长总量、城市增长强度、城市增长循环和城市增长效益等四个指标来研究我国的城市精明增长，这对于加强城市增长管理、提高城市土地利用效率具有重要的现实意义。当然，本文所构建的框架和指标是在研究国外理论实践并结合国内城市具体背景下所做出的简要理论归纳和指向，在研究中只选取了体现概念核心内涵的指标而非能涵盖整个外延，这将在后续研究中得到完善。

责任编辑：周淑英