浅析新形势下澳大利亚养老基金改革

国艳敏

摘要:澳大利亚三大支柱养老保障模式拥有多层次的养老保障基金保证其制度的顺利运行。但是,人口老龄化和全球金融危机为其将来的顺利发展提出了严峻的挑战。为此,澳大利亚政府一方面推出一系列措施对超级年金进行改革,另一方面建立未来基金,专门应对预期可能出现的养老保障资金不足的风险。这些措施值得各国借鉴和学习。

关键词:超级年金改革;未来基金;澳大利亚养老保障

中图分类号:F840.61 文献标识码:A 文章编号:1003-3890(2009)08-0088-04

澳大利亚的养老保障制度是建立在基本养老金、超级年金、个人自愿储蓄养老金三大支柱上的多层次的综合性体系。它一直是世界银行推崇的一种养老保障模式。这种模式最突出的特点是具有征缴和投资路径多样化的大规模的养老保障基金,这些基金从根本上保证了这种多层次模式的完善性和高抗风险能力。然而,在人口老龄化和全球金融危机的巨大冲击下,澳大利亚的养老保障基金也面临着预期资金不足的巨大挑战。为了应对未来可能出现的危机,澳大利亚政府从超级年金改革和未来基金的建立两个方面着手,进一步丰富养老保障体系,巩固养老保障基金的运行和长远发展。

一、老龄化的严峻挑战

澳大利亚政府近期颁布的代际报告中指出,由于持续降低的死亡率和较低人口出生率,未来人口将会继续老龄化。到2047年,0~14岁居民人口数量将会有少量增长,传统工作年龄居民即15~64岁的人口将增长1/5,65~84岁的老年人口将为现在的2倍多,85岁以上人口将为现在的4倍多(见表1)。人口的老龄化给社会保障制度提出的挑战是未来养老保障支付金的巨大压力、预期劳动参与率的下降以及老年人口的特殊服务项目缺乏等等。

在这些问题中,未来养老金的支付缺口压力是最迫切、最需要解决的问题。澳政府从其首个代际报告①中就开始特别强调,如果政府一直持续执行当前的养老保障和税收政策,而不对其作出任何有意义的调整或补充的话,为了维持相当水平的生活质量,目前这一代的纳税人将要迫使下一代纳税人承担更高的税务责任来保证政府有足够的能力向人民提供重要的国民服务,如养老保障和医疗保障;除了这些之外,如果现在政府不作出一些有针对性的革新或创建,在不久的将来,政府预算也将面临来自超级年金偌大的资金缺口的压力,它也是目前政府资产负债表上最大的一项可计量的预期负债,2020年超级年金资金缺口将增长到1 480亿美元。

二、超级年金制度的改革

在澳大利亚引以为豪的养老保障三大支柱中的第二支柱——超级年金制度中,政府扮演了两种角色,一种是以雇主的身份为政府公共服务部门的雇员缴纳税率为工资总额的9%的超级年金税;另一种是以鼓励人们参与超级年金制度的身份为自愿缴费者提供更多的资金支持。在这两项中,第一项的数额非常大,使得政府承担了巨大的超级年金支付压力。当前澳政府超级年金受益金支付的缺口部分是由政府预算支付的,每年需支付约45亿美元,如果这种情况一直持续下去,随着时间的推移,政府预算将会完全面临支付养老金的压力。

面对如此严峻的形势,政府陆续颁布了超级年金制度的改革方案,开始逐步实施一系列新的举措来提高超级年金的吸引力,使其变得更加时尚,更加安全,更加方便。2002年推出的新举措主要分为四个方面。②

1. 新制度提供更多激励,扩大劳动者对超级年金自愿缴费的积极性。政府为低收入者的政府超级年金合作缴费;降低超级年金附加税,2010年降为10.5%;参与超级年金的自雇者可以申请一定额度的抵税;降低合法终止支付的税率。

2. 增强超级年金的可用性、可获得性。延长个人缴费年龄,使得老年人缴费的年限能够更长,70~75岁之间的老人若每周至少工作10小时,可以继续向其超级年金账户缴费;儿童也可以有超级年金账户,由其父母、祖父母向账户缴费,而其他亲戚或朋友可以每3年向儿童超级年金账户缴纳3 000澳元以下的费用;婴儿红利将能够允许转入超级年金账户。

3. 新的超级年金更灵活,更多选择。一方面,增强基金和基金受益可转移性的选择。2004年7月1日开始,政府给雇员机会来选择他们的基金,并允许雇员将积累基金中的现存收益转移到另一个基金中去,这可以消除退休储蓄不必要的花费。另一方面,新的方案规定可以分享超级年金。

4. 增强超级年金的保障性。政府出台一系列提高谨慎管理的细则和条例,而且规定要求雇主每季度代表雇员进行缴费。

继2002年改革之后,2006年5月澳政府又通过一项简化、流线化超级年金的计划,它包括一系列的目的:消除退休者面对的复杂的现行税务规则;增加退休收入;增加对就业和储蓄的激励;提高超级年金储蓄取出的灵活性。这些目的体现了这十几年来澳大利亚超级年金系统最重要最显著的改革,而且政府将提供超过60亿澳元预算在未来4年内完成这些目标。

在新的计划下,从2007年7月1日开始,60岁及以上的已经缴纳超级年金税和收入税者,无需再缴纳超级年金受益税。由于超级年金受益不再被计入总收入,将激励已经领取了超级年金的劳动者继续工作,因为他们缴纳的收入税已经减少了。计划同样消除“最高支付受益限制”,此前的合理收益限制制度对按年给付和一次性给付养老金的额度设置了上限,新规定确保了60岁以上人群能够从年金账户中免税取款。此举旨在通过放宽条款的限定来增加年金计划的灵活度,从而吸引更为广泛的人群参与。引进新的流线型缴费规则,在何时何地领取超级年金方面给与参与者更多的灵活性和可操作性。

在此计划下,退休收入将提高,1 000万以上的有超级年金账户加上未来账户的澳居民和家人将会更加容易地得到更好的受益。超过10万的60岁以上的人将于2009年退休,而且这个数字将会逐渐增加。

三、未来基金的建立

除了对已有的超级年金制度进行灵活化的改革之外,政府还提供资金建立了一个公共养老储蓄基金——未来基金(The Future Fund)。2009年3月底,未来基金的资金总额已经达到了580.9亿美元的规模,迅速跻身世界主权财富基金十强。③这项基金是通过转移政府预算盈余和转让国有股份积累足够的种子基金,建立专业的独立的基金监管和管理机构把基金放入金融市场进行积累性投资,产生相当数量的投资回报以保证有足够的财富来填补2020年面临的巨大的超级年金支付缺口。

未来基金所属于的主权养老储蓄基金由政府所有,与本国的社会保障系统相独立。根据澳大利亚的未来基金的资金来源,它又属于储蓄型主权养老储蓄基金。储蓄型主权养老储蓄基金是指一种政府直接建立的,基金的种子资产完全由政府提供且融资渠道主要来自转移支付,而不是来自于纳税人的缴税,与社会保障制度相分离,只在独立部门的操作下进行积累性投资的公共养老基金。这种主权养老储蓄基金是为了应付养老保障未来的支付压力而建立,所以一般来说短时间内并不支付,只进行长期的积累性投资,以达到填补预期未来某一年度的养老金支付缺口的目标。

未来基金法案中规定建立未来基金监管委员会,由这个独立团体负责投资决策的制定并向政府承担未来基金保值增值目标的重大责任。除此之外,政府还组建了未来基金管理局,它主要负责未来基金的行政工作和具体运作,特别是执行监管委员会的投资决定。这两个管理机构分别作为未来基金的投资决策者和执行者,在未来基金法案及与澳大利亚政府签署的投资委托书的指导下开展基金的投资运营工作④。

基金接受供款后开始向金融市场各个领域展开投资,未来基金法案中明确规定,未来基金投资所得的收益将直接作为资本进入资本市场,在2020年之前,未来基金中的任何资金除了支付监管委员会和基金管理局的日常工作开支之外都不允许被提取出来挪为它用;但是,若在2020年之前基金的总财富已经满足现在的超级年金缺口,则仅可以提前提取基金用于超级年金受益金的支付。这样的规定和承诺无疑是从另一个层次上对未来基金的确切性质的肯定,也是未来基金能否真正完成支付2020年超级年金缺口任务的保障。

除了未来基金法案之外,澳政府与未来基金监管委员会签署了由财政部长和负责财政、行政管理的内阁大臣制定的一份投资委托书,委托书中陈述了基金投资的宗旨:保证基金投资的长期回报率最大化,当前的目标是基金投资回报率达到超过CPI 指数以上4.5%~5.5%的标准。基金监管委员会在此基础上自己制定的投资目标为在未来的10年中实现基金投资回报率超过CPI指数以上5%。针对如此的监管和投资指导,有学者就明确地提出是市场而不是政府能更好地决定怎样的国民储蓄和投资水平才是合适的,所以由政府决定如何进行投资是不可能达到让市场来选择投资的高效率和高收益的;另外,澳大利亚超级年金协会的政策与研究主任也指出,政府对于投资战略和预期目标的制定过于细化,这样的过度限定会使未来基金在很大程度上丧失了主权型养老基金天生所具有的灵活性。

不过,也有一些国家的公共养老储蓄基金也制定了比较明确的投资回报率目标。如加拿大为了实现到2025年使总的投资率从8%提高到25%,制定的实际投资回报率为4.2%;日本制定的实际投资回报率为2.2%;新西兰制定实际投资回报率为利率加上2.5%。

四、评价与借鉴

席卷全球的老龄化危机和金融风暴,对各国的养老保障制度都提出了严峻的挑战。虽然澳大利亚养老保障制度拥有三支柱型的综合保障体系,但其仍然采取各种措施强化养老保障基金的支付能力。政府对于超级年金的改革无疑提高了基金对民众和企业的吸引力,从而增加了基金在老龄化和全球金融危机的背景下抵御风险的能力,为巩固澳大利亚养老保障制度发挥了重要的作用。同时,未来基金这个新兴的主权财富基金的建立也值得其他国家借鉴和学习。

建立未来基金的最显著的好处就是解决了政府面临的未来巨大的超级年金缺口的压力。虽然未来基金的管理和运作完全独立于社会保障体系之外,但是从它的养老保障作用角度来看,未来基金无疑是给面对人口老龄化挑战的三层支柱型养老保障体系加上了一道牢牢的保险。其次,未来基金进行有效的市场投资也有利于社会经济的发展。再次,未来基金解决了政府如何处理预算盈余的重要问题。对于政府来说,这为其转移预算盈余提供了一条新的渠道,同样也可以作为对庞大的外汇储备进行再次分流的新方式。这样还可以避免因预算盈余和外汇储备过多而造成不好的国际影响。另外,未来基金区别于缴费型主权养老储蓄基金的是,它纯粹只是一个投资基金,既没有由于提高当前缴费而形成的积累余额的显性债务,也没有现收现付制下尚未需偿还的养老金的价值与缴费余额累计储备之后的隐性债务。所以它会更大程度地减小政府面临的养老金支付压力,但这也要求政府对基金有着强大的财政支持。

当然,未来基金除了拥有一系列的优势之外,对于它的怀疑声音也一直没有消失过。如有学者指出,未来基金的建立并不能大量减少将来面临的老龄人口,更没有大幅度降低需要填补的养老金的数额。虽然基金的投资收益确实增加了政府应付未来养老金缺口的能力,但是这些投资收益也包含对现在不使用这部分资金的机会成本的补偿。这些资金到底是现在使用还是封存仅用于投资,两种实际效益的差别到底有多大。有一些学者指出,把原本应该现在就用在人民身上的钱放进未来基金中就等于减少当前的服务和提高了当前的税收,但是政府却没有在任何场合以任何形式承认过这一事实。在这些讨论中,他们认为能够解决未来预算压力的唯一途径就是改革现行的税务和消费政策。

澳大利亚的这些改革措施是否能够战胜新形势下的挑战,满足人民养老保障资金的需求,还需要拭目以待。各个国家也需要抓紧时间调整或完善本国养老保障基金制度以抵御各种危机。不仅如此,各国要根据自己的国情选择合适的途径来解决养老保障资金的问题,不能一味地仿效。

注释:

①The Treasury of Australian Government. Intergenerational Report2005.www.treasury.gov.au/documents/1239/PDF/IGR_2005_final_report.pdf。

②Senator the Honorable Helen Coonan Minister for Revenue and Assistant Treasurer of Australia, Whats new in Superannuation? 2002. http://www.treasury.gov.au/contentitem.asp?ContentID=423&NavID。

③澳大利亚未来基金官方网站.以下未注明来源的数据均来自于此网站 http://www.futurefund.gov.au。

④Future Fund Act 2006, Australia Government. http://www.austlii.edu.au/au/legis/cth/consol_act/ffa2006147/。

参考文献:

[1]Juan Yermo. Governance and Investment of Public Pension Reserve Funds in Selected OECD Countries [M].2008.

[2]Ross Gittins. Future Fund is just to hide the budget surplus [J].BUSINESS.2006.5.16, pp32-46.

[3]Stephen Kirchner. Future fund or future eater? -The opportunity cost of commonwealth revenue hoarding [J]. POLICY.2006.3, pp.28-31.

[4]Virginia Marsh. Future Fund: Initiative set to boost industry [J]. FINANCIAL TIMES.2006.9.5, pp.17-20.

责任编辑:艾 岚

责任校对:王岩云

Analysis on the Australian Retirement Pension Funds Reform under the New Circumstances

Guo Yanmin

(School of Labor and Personnel, China Renmin University, Beijing 100001, China)

Abstract: The Australian retirement pension system has multiple levels pension funds to make sure that the whole system can operate successfully. However, the aging of population and the global financial crisis bring about severe challenge to it. So, the Australia federal government has made some reform to improve the exist superannuation and established the future fund to deal with the risk of retirement pension loan insufficient in the future. These measures should be good examples for the other countries.

Key words: reform of superannuation, future fund, australian retirement pension system