还账：重修农村水利

廖海青

农村小型水利工程明显投入不足，成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。

去冬今春，中国发生历史罕见旱情，夏粮生产乃至国家粮食安全不同程度受到影响。而过去3年来全球粮食价格的大幅上涨，更给国内粮食生产安全敲响了警钟。为应对国际粮价上涨，中国政府推出增加粮食生产计划，要求在今后12年中保证95％粮食的自给自足。在此背景下，小型农田水利设施薄弱的问题日益突出，成为各界关注的焦点。

据水利部人士透露，全国政协、致公党中央、老科协等今年曾先后组织开展了把“小农水”作为重要内容的调查研究，调研报告得到了温家宝、回良玉等国家领导人的批示。2009年交由水利部办理的76件有关农田水利的全国人大建议、政协提案中，绝大部分涉及小型农田水利。

为进一步加快小型农田水利建设，近日，财政部、水利部印发了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》，决定在全国范围内正式启动小型农田水利重点县建设。“2009年是小型农村水利工作思路重大转变，实施重点县建设的开局之年。”水利部农村水利司司长王晓东称。

“旱能灌、涝能排”

《意见》中称，在继续做好小型农田水利专项工程建设的同时，从2009年起，在全国范围内选择一批县市区作为全国小型农田水利重点县，实行重点扶持政策，通过集中资金投入，全面开展小型农田水利重点县建设。

决策层希望经过若干年建设，每一个重点县基本完成县域内主要小型农田水利工程配套改造，形成较为完善的灌排工程体系，实现“旱能灌、涝能排”，达到农业生产条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、抗御自然灾害能力明显增强的效果。

据了解，2009年，全国共安排400个县作为第一批全国小型农田水利重点县。中央财政将分期分批将更多符合条件的县市区纳入全国小型农田水利重点县建设范围。重点县的选取范围包括农业增产增效潜力大的地区；贫困地区、人口较少民族居住区；对农村生产生态条件改善显著的地区：国家确定的重点支持地区。

据财政部有关官员透露，目前财政部农业司正抓紧研究制定“小农水”项目绩效考评办法，完善指标体系，将重点县建设的组织管理、建设进度、工程质量、资金投入、资金整合、资金使用和监管，以及管护机制等因素纳入考评范围。

决策层希望，以县为单位统筹建设和管理小型农田水利工程，通过一定规模的连续投入，探索小型农田水利建设的规律，逐步建立新的、稳定的小型农田水利建设投入机制。“这是通过集中力量、整体推进。以点带面推动小农水工程全面发展的创新举措。”在2009年小型农田水利建设工作会议上，水利部农村水利司王晓东司长如是表示。

国务院发展研究中心农村部副主任徐小青表示，2005年，中央财政设立了小型农田水利工程建设补助专项资金，以“民办公助”方式支持各地开展小型农田水利建设。而本次两部门意见的出台，将小型农田水利建设的问题摆在了一个更高的高度和更广的宽度上。

欠30年的农村水利账

“善为国者必先除水旱之害”，中国自身的地理条件决定了除水害、兴水利，历来是兴国安邦的大事。计划经济时代，高层通过群众运动方式大兴水利，以很低的成本修建大量小型农田水利工程。这些工程大多建于上世纪50—70年代，主要靠组织农民投工投劳开展冬春修以维持正常运转。

但实行农村税费改革取消“两工”后，“小农水”建设投入剧减，由1998～1999年的100多亿个工日锐减到目前的不足30亿个工日，许多地方的财力、物力、人力都难以保障。相当一部分工程已老损严重，蓄水能力大幅下降，渠道灌溉能力大幅萎缩，排涝能力日益衰减。

另一方面，国家对农田水利的大量投入，重点用于加快病险水库除险加固、大型灌区续建配套等大型骨干工程建设，水利“大动脉”正逐步打通，与之配套的农村小型水利工程却明显投入不足，成为“弃儿”，形成“国家管不到、集体管不好、农民管不了”的局面。

“现在的农村水利工程维修养护特别困难，尤其是税费改革后，‘两工的取消大大影响了水利设施维修养护，农村水利工程失去了基本保障，出现了‘劳动力组织难、资金筹集难、管理到位难。”中部某市水务局人士说。

“我们到下面去看，很多小型水库由于维修养护不到位，不仅没有支渠、斗渠、农渠、毛渠，有的连干渠也没有，小型水库有很多水都成了‘死库存，根本无法发挥正常的效益。”全国防汛抗旱指挥部一位人士向记者表示。审计署在6月的一份公告中就列明现在一些省份可利用干渠不足30％，大部分都是年久失修荒废掉了。据水利部最近对500个典型县的现状调查，塘坝、小型引水堰闸、小型扬水站、小型灌渠、排水沟等小农水设施的平均完好率不到50％。

在徐小青看来，“小农水”工程是水利工程的重要组成部分'是命脉的命脉、基础的基础。“小农水”设施薄弱，即使水源工程和灌排骨干工程建设标准再高也无法充分发挥效益。“在农田水利基本建设上，不仅要加强投资，更要寻求投入机制”。

支农资金水利优先

为扭转“小农水”设施薄弱的被动局面，中央财政逐年加大投资力度。从2005年的3亿元增加到2008年的30亿元，今年更增加到45亿元，相当于前4年投资总和。“新形势和如此大的投资强度，要求打破传统的项目管理方式，创新更为有效的管理模式，着力提高投资效率，充分发挥投资效益。”谈到两部委启动“小农水”重点县建设的动机时，王晓东如是说。

按照两部委的设想，通过集中资金、连续投入、连片建设、整体推进，力争用3-5年时间，支持重点县基本完成县域内“小农水”建设任务，尽快实现小型农田水利建设“四个转变”，即由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变。

事实上，这一决策的提出，与水利建设资金的不足有关。根据目前国家规划的重点水利工程，需要各地大量的资金配套。以湖北为例，据测算，2008年至2011年全省重点水利项目共需省级配套资金64.1亿元，从目前财政情况来看，水利配套资金远远超出该省现有财政承受能力。就全国而言，目前的投资力度与庞大的工程数量和建设需求相比，缺口亦十分巨大，一时难以根本扭转普遍老化失修、效益衰减的被动局面。

此外，项目安排分散、单个项目投资少，难以形成规模效益。“2008年中央财政补助30亿元，安排了1500个县，平均每个县中央补助400万元。即使仅按平均每亩投资500元的低标准，一个县仅能恢复和改善灌溉面积8000亩，并且还分布在好几个项目区，很难形成规模，效益也难以充分显现。”

另一方面，启动“小农水”重点县建设，亦源于整合各渠道资金的需要。

据水利部专家介绍，资金渠道分散亦是当前农田水利建设存在的突出问题之一。由于缺乏统一规划或缺乏保障规划权威性的有效机制，各类资金各自为战，难以发挥整体效益。如农业综合开发属财政部门、农田水利建设属农业部门、土地整治农田水利则属国土部门。这些资金因涉及部门利益，难以进行整合。此外，由于立项原则和目的不同，建设规模、内容及投入标准也有较大差别，造成农村小型水利工程规划内容难以形成合力，整体推进难度大。

“有的地方农田整理得很漂亮，田间排灌体系健全，但就是由于上游骨干渠道未疏通，成为“观光农业”、“晒田工程”，十分可惜。”上述专家表示。

因而。决策层希望通过此次农水重点县建设，为支农资金整合打造一个新的平台。即在不改变资金性质和用途的前提下，整合各项涉及农田水利建设资金，以提高资金使用效益。

“由于建设的资金是由各有关部门的项目组成的，只能是大家统一意见，如今年我们搞的重点县项目的地方，也要求有关部门将项目也搞在一起。”水利部农水司一位官员表示。

但亦有基层水务人士担心，农业资源开发局、农业局、水利(务)局是属当地政府管辖，接受上级部门的指导；国土部门则归属上级部门直管，与地方政府没有隶属关系。作为水利局最多只能向县级人民政府提出报告，提请县政府要求国土局配合水利局。“但问题在于，国土局的资金来源于上级部门的拨付，其使用目的、使用范围都不南县局控制，如何能够做到资金的整合?”

整合资金之事，对于县级单位来说显然“很有难度”。