重新发现政治空间：改革中的地方-国家体制

余盛峰

地方权力体制:中国经济奇迹的发动机

《文化纵横》:改革30年来,中国无疑形成了一个特殊的国家体制,这个依然处于不断变动中的体制,其奥秘重要一端无疑来自中国地方政治特有的活力。中国GDP增长的发动力源于县际竞争,中国最庞大人群与日常政治的接触点在县市一级。针对改革中形成的利益分化和矛盾冲突,民众也往往将矛头指向地方政府。您在研究中,也将中国经济奇迹与社会危机的同一根源,归于这个改革之中形成的地方政治体制。

黄宗智:确实如此,改革中的地方政府在一个分权并允许创新与竞争的环境下,同时,又是中央集权的干部审核、委任和以GDP增长为主要目标的制度之下,推动了改革和经济发展。也必须看到,地方“招商引资”的成功“秘诀”,主要是农民的廉价劳动力,凭借无视劳动法规和福利以及环境保护来压低其价格的劳动力。这个体系既是改革经济发展的根源,也是社会和环境危机的根源。这是改革中形成的特殊的国家体制。地方政治的活力和弊病,都源于这同一个体制。

《文化纵横》:也就是说,您认为,地方政府才是中国经济发展奇迹的能动主体和动力所在,从改革历史的角度,您能否为我们具体解释一下?

黄宗智:这首先需要回顾中国60年来的历史实践。在毛时代的旧计划经济体制下,私人创业基本被完全扼杀,在那样的经济体制下,基本上唯有国家才具有创业的可能。因此,1978年面对“改革”的历史任务,需要重新发现企业家,需要激发潜在的企业家创业。当时,一个可能的选择是解散旧体制,完全转向市场机制。但是,中国没有采用苏东的方法,而是用计划和市场的“双轨”进路,“摸着石头过河”来逐步市场化,结果在旧体制的基础上,通过中央和地方的分权(比较具体地体现于1980年代的“分灶吃饭”、“财政包干”,而1994年的“分税制”则是在分权现实上扩大中央的税收和功能),以地方政府为能动主体,结合市场刺激形成了改革经济的主要动力。正因为是借用旧体制,才有可能首先在基层旧大队、公社的基础上,发动上世纪80年代蓬勃的“乡镇企业”。其后,伴随投资规模的扩大,经济发展的主要载体上升到县、市、省级政府,以它们为“招商引资”的能动主体,配合“经济特区”等措施,大规模引进国内外资本,借此推动了改革以来的快速经济发展。

《文化纵横》:您是否认为,中国经济奇迹的成功要诀在于,地方政府成为改革动力的真正担纲者。地方政府有效地利用旧体制与市场机制的结合,并转嫁了转型过程中的交易成本与制度成本?

黄宗智:是的,在维持党─国旧有体制的客观环境之下,其实唯有地方政府本身才可能快速克服体制性的障碍,实现低成本高效率的创业;体制外的可能创业者则仍然面对重重关卡。同时,正是改革中形成的体制把旧制度下地方政府庞大管制权力的弱点变成市场化经济发展的优点:正因为旧体制所特有的国家威权,改革中的地方政府才能够高效率地动用旧体制所掌握的资源,包括“人力资本”(尤其是能干的集体和国家干部)和土地(因此才会有大规模“征地”的现象),以及资本、劳动力和原材料。同时,正因为国家是个“威权”政府,才有可能在现有劳动法规之外,使用不必遵守劳动法规、也不必为之提供福利的廉价劳动力——即2.5亿“非正规经济”中的“农民工”和“下岗工人”。通过压低劳动成本,甚至省略基本安全措施、使用每日工作时间超出八小时半倍到一倍的、不附带福利成本的、不允许组织工会的劳动力,全是在这样的地方政治下实行的。由此,在追求全球资本的竞争下,提供了极其廉价的劳动力,利用某些经济学家之所谓“比较优势”,在短期间内使中国成为世界上外资投入最多的发展中国家。

《文化纵横》:因此,与一些市场论者对权力渗透经济简单的抨击不同,您是否认为,观察中国经济发展的要点,不能忽略地方干部的功劳,必须充分考虑到地方政治权力的变量?

黄宗智:当然如此,改革30年的经济发展绝对不简单来自市场化的动力。正是经过旧体制的分权,结合新的市场化,才激发了全国各地地方政府的积极性,推动了他们之间的竞争,并且建立、形成了以扩增GDP为主要审核“政绩”的制度。中国经济之所以与一般资本主义不同,主要是因为地方政府在其经济发展中所扮演的特殊角色。如果要用“中国特色”的“资本主义”或“社会主义市场经济”来描述的话,那么地方政府所起的作用应该是其核心内容之一。

有些学者认为,这种地方政治的权力架构类似于美国的“联邦主义”,只是它不附带美国联邦主义对权利、宪法、民主等的关心,并且不是一个完全的共同市场,因此乃是“中国式的联邦主义”。他们运用这样一个概念,来认识大一统国家内地方政府经济分权以及竞争的现实。但是,简单的观察也应注意到一些常识,由美国联邦政府以及加州、纽约、华盛顿等州、市来主办电视频道可以说完全不可思议;同时,由中央的组织部来委任各州州长也同样不可思议,“联邦主义”无法解释中国的政治经济现实。其实,我们完全可以更直接,更具说服力地把改革中的地方分权体制与大跃进和文化大革命时期的地方分权传统连接起来说明。当然,改革在其上附加了新的市场化。无论如何,地方政府所起的关键作用今天已经成为西方学者对中国改革的一种共识。

作为社会(和环境)危机的同一根源

《文化纵横》:那么,您为何又认为地方政府体制同时是中国社会危机的渊薮?

黄宗智:我认为,这是一体两面不能分割开来认识的现象。中国经济奇迹的来源,也就是今天的社会(和环境)危机的来源;两者其实乃是同一现象的两个方面。因为,在全力发展经济的权力逻辑下,在“招商引资”和“征地”等经济发展所采用的方法下,只可能形成官员 + 企业家的 “官商勾结”的新“利益集团”。同时,在 “非正规”地使用廉价劳动力的“比较优势”下,形成尖锐的贫富不均和社会矛盾也不可避免。加上原有的城乡间的差别,便是今天“社会危机”的主要内容。

改革以来,正是靠分权和市场化激发的地方政府发展经济的积极性,以及其围绕GDP的政绩审核制度,促使地方官员把招商引资作为第一优先目标。这样,相互竞争引进资本。一方面提供廉价土地、劳动力、原材料、财政优惠等等条件,同时,为了提高本地的竞争力,着重把稀缺资源配置于优先发展基础建设(公路、铁路、供能等方面)。结果,譬如,环境保护就只能是次要的考虑,不可能获得其需要的资源。现实里,地方环保部门往往变成多唱高调而缺乏实质性措施的部门,大大加剧了环境污染。

也就是说,改革的地方体制在推动了“奇迹”性的经济发展的同时,也严重破坏了环境,两者乃是同一事物的两个方面。偏重GDP发展和相对忽略环境保护,其实是“招商引资”策略的一个重要组成部分。它是提高全球资本投资者回报率的一个重要结构性组成部分,是吸引外来投资的秘诀之一。其道理和廉价劳动力是一样的。

《文化纵横》:因此,近年来频发的地方群体性事件,就不能简单从表面的官民冲突考察,而需要深入到地方政治经济发展的内在逻辑中去分析。

黄宗智:是的。必须看到,资本和地方政府正不可避免地形成一个要维护这种机制的利益集团。各地方监督部门在经费和人事上都受地方政府的管辖,它们很难构成对恶性治理的有效制约。一般唯有通过组织动员、网络联系、媒体曝光等形成了一定的声势之后,才有可能突破地方上官商勾结的第一层的“捂盖子”回应,进入到第二层的 “摆平”矛盾回应。这样,抗议者才有可能通过妥协得到部分满足。

事实是,改革过程中所形成的体制既非简单的资本主义,也非简单的旧计划经济体制,而是两者结合之后的产物。它以发展主义式的地方政府为主体和动力。它是市场化、企业化了的地方政府,是一种地方—国家 + 企业的结合体。

地方分权与集权:中国政治架构的特殊性

《文化纵横》:但是,显然中国地方政治的分权仍然是相对意义上的,无论是中央党政系统或是行政系统,都拥有令人印象深刻的集权能力。这从各地县委书记集中进京轮训一事就可窥一斑。改革之后,地方政府虽被赋予极大的经济政治能动性,但是中央党政权力依然有效地将其触角遍布在地方权力的肌体上。

黄宗智:是的,我即将在《开放时代》刊发的文章中引用强世功的新作指出,中国各级人民代表大会的组织固然是个分权的体系,而各级政府在官僚体制内的关系则是垂直集权的状态,但中国共产党则与两者都不同。它首先是个高度集权的组织,充分体现于其干部任命和纪律检查的制度。但是,它同时具有一定的分权传统,其来源是毛泽东在“十大关系”中提出的“两个积极性”原则:要求统一集权,但同时也要求在社会主义建设中发挥地方积极性。这是毛泽东批评苏联集中的官僚制度的一个要点。在他看来,中国革命的“群众路线”才真正体现了共产党党章中的“民主集中”原则的精神:在运作之中,要求充分发挥地方积极性,要求上级广泛与下级“商量办事”。邓小平用“分权让利”来推动改革,正来自那样的传统。这是对中央和地方政府关系问题的一个好思路,也说明我们为什么不能简单引用美国“联邦主义”来理解中国的改革体制。

《文化纵横》:那么,您能否为我们再详细描述一下中国政治架构的这种特殊性?

黄宗智:不妨以皮埃尔•兰德里(Pierre Landry)的新作中的概念——分权的威权体制——来描述改革中的中国国家体制。他指出,从财政角度来看,中国是世界上分权度最高的国家——2002年地方政府的支出占政府总支出的比重将近70%。这是一个悖论的事实,因为一般威权国家的财政要比民主国家集中,前者的地方政府支出在1972～2000年中平均只达到全财政支出的约1/6,后者则贴近1/4,但改革期间中国地方政府的支出比例则明显比两者都高,1958～2002年间平均达到一半以上(55%)。从一般的理论预期来看,如此的分权应会严重削弱中央政府的权力和功能,导致其分裂甚或崩溃。但是,中国不同,在大规模的改革中,包括干部更新、提高其教育和技术水平以及“地改市”和“市管县”等制度改革,仍然维持了其高度一统的体制。

兰德里认为主要原因是中国共产党的干部任命制度。它通过各级组织部门有效地控制了干部的选拔和提升。正是这个干部任命制度奠定了改革中高度奏效的政治经济体系。它既是一个分权的体制,也仍然是一个中央集权的体制;它是两者微妙结合的体制,也是政府和共产党微妙结合的体制,缺一则不可理解。

《文化纵横》:所以,要真正看清楚中国地方政治的权力运作逻辑,必须结合中央权力与地方的互动,特别是党政系统有效的权力渗透,才能获得理解?

黄宗智:是的。另外,在我看来,中国中央政府在改革中的另一个重要特点是其表达和实践间的背离。一方面,为了促进快速经济发展,不惜撇开国家劳动法规而利用农民工等极其廉价的劳动力来吸引全球资本,而另一方面,它也打出社会公正、和谐社会等社会主义的理念。一方面,它不惜不顾环境污染来吸引外资,推动工业发展,但同时又设立了许多环保机构,制定了不少环保法规。它既提倡发展主义,并设置了以扩增GDP为本的地方官员审核制度,同时也提倡社会公正、环境保护等理想。

这样的背离也是地方政府运作中普遍的“上有政策、下有对策”现象的一个重要来源。正是这样的矛盾言行,导致了各级地方政府的类似行动。一方面,在涉及比较“软”的指标的时候,地方上下级政府显示了一种周雪光教授所谓的“共谋现象”,大家心照不宣地摆样子来满足中央对那方面的要求。同时,一致地追求大家知道是真正关键的扩增GDP的发展主义“硬道理”。正是沿着这样的逻辑,县、乡/镇、村级政权机构可以串通了把一个比较软的指标的中央拨款(如“退耕还林”)用来满足更“硬”更重要的指标的需要(比如基础建设,用来招商引资、扩增GDP)。

地方政府官员都知道经济发展是“硬道理”,是干部审核制度的关键标准,而环保、卫生、和谐等则是相对软的道理,因此,才会有多层地方政府在表面上满足中央的软要求,显示了一种“共谋现象”。在资源稀缺的现实下,地方政府权衡轻重,会作出优先照顾硬道理的“理性”抉择。从这个角度来考虑,地方政府和中央同样区分“硬”和“软”的道理,其实也是一种“共谋现象”。同时,正如王汉生教授所阐明的那样,在改革期间设立的“目标责任管理制”下,各级行政和业务机构通过“责任书”把中央设定的目标一级一级地传达、贯彻下去。所设目标固然包含社会公正、公共服务和环境保护等,但在制度化了的量化管理机制下,真正刚性的任务乃是易于量化的“招商引资”和GDP增长目标。因此,在现存制度和管理机制下,自然形成了经济发展乃是“重中之重”的实践逻辑。

进一步改革的方向?

《文化纵横》:必须看到,市场化与官僚体制的独特结合,既可能带来惊人的经济效率,也可能蜕化为地方权力的寻租,或是沦为一种风险最小、收益最大的明哲保身的犬儒政治。

黄宗智:地方政府各部门的利益追求,以及因这种追求而出现的部门间的矛盾,其实也是旧体制和新市场经济结合的另一面。我接触过一个案例,南方某县的民政部门近十几年来竟然拒绝处理、登记夫妻双方同意的离婚。其原因是不愿意为十分有限的收费──8元的登记手续费,而惹上登记过程中可能出现的当事人间的矛盾和麻烦,为此把简单的离婚登记也全部推向当地法院,因此引起了部门间的矛盾和上访。它是在市场化了的新体制要求地方政府创收的大环境下形成的。而我们可以更进一步把地方官员腐败也视作政府部门及其官员牟利化现象的一个方面。一些最新的调研证明,中央为发展“社会主义新农村”的各项拨款,多被一层一层的地方政府部门或个人克扣、挤占,以致真正交付给基层的只是所拨款项的一半甚或更少,乡镇市场建设补助资金如此,卫生院建设补助资金、学校危房改造的国债基金等等也如此。这是个半公开的普遍现象。在现阶段改革中的地方政府体制下,人们普遍认为与地方官员打交道,没有礼物和其个人或部门利益便什么事都不可能办成。

因此,必须看到,改革过程中形成的特殊地方体制既可能是一种过渡性的体制,也可能会是长期凝固的体制。从正面来说,它推进了震惊世界的经济发展“奇迹”;从反面来说,它导致了社会和环境的危机,并在许多方面具有既是旧体制的,也是新牟利化的制度性劣质。在原有的官僚化倾向——繁琐的程序、形式主义、臃肿和低效率、官官相护等等之上,消除了过去为人民服务的意识形态及其钳制作用,更加上了部门和官员的谋利意识,其弊端可能更甚于过去的官僚主义。如果不进一步改革,很可能会凝固成一种新的僵化体制。

《文化纵横》:那么,您认为改革应该从何处出发?改革可以借鉴的理念与历史经验又有哪些?

黄宗智:今天,中央政府已经打出要从汲取型、管制型政府转化为服务型政府的理念。这是个非常关键的理念,它意味着由政府来(再次)负起公共物品的主要责任,为广大农民,以及城市非正规就业的农民工和下岗工人,提供公共服务和社会保障。它也意味着国家体制有根本性转型的可能。

中央政府的政策抉择显然非常关键。鉴于过去30年的实践经验,最关键的步骤也许是地方官员审核制度。如果能够把优质福利、社会公平和环境保护真正变成“硬”道理,采纳具有长远视野的审核制度来替代现在仍然主要以经济发展为标准的政绩机制,应该不仅能够推动市场发展,也能促进国家体制本身的转化。毋庸说,目标是从旧管制型国家体制转化为真正为人民服务的体制。

和一般的民主制度国家不同,中国政府的决策过程经常先在地方上“试点”,然后由中央决策,“以点带面”推广。民主制度下的国家,则必须在采用某一政策之前,预测其可能后果,凭此而后采用。但中国的集中和分级的地方政治架构则允许试点型的试验,在看到某地某级实际结果之后,方才采用、推广某一政策。新近报道和讨论较多的 “重庆经验”——用市场化了的公有资产的增值来投资于公共建设,并带动私人资本的参与,再用进一步的增值来再建设——便可能在某种程度上体现了这样的一种尝试。

《文化纵横》:也就是说,地方干部在目前的政绩考核体系下,必然束缚于经济发展的紧箍咒。只有首先给他们松绑,把“为人民服务”的理念变成硬道理,转化对地方干部的政绩考核体系,才能让地方政治焕发出新的生机和活力。

黄宗智:从中国历史上看,地方权力在合适的政治/社会条件下,往往能有效地承担社会治理/服务的功能。即使在王朝更替时期,国家权力衰败主要限于中央权力而非地方权力。地方政府与地方社会往往能共同承担起繁多的公共活动。我们知道王安石变法的著名讨论,王安石提倡依赖带薪的正规官吏来进行治理,这是中央行政指令一竿到底的垂直控制的郡县思路;司马光则把县以下的治理寄托于地方与士绅精英的互动。司马光的观点后来成为整个明清时代占统治地位的儒家主流政治观点。

地方第三领域的再生长:集权的简约治理

《文化纵横》:您是否认为,要寻找当下中国地方政治的出路,必须重新思考古典中国的政治经验,通过发现和培育新的历史主体与政治空间,从而改善地方政治的治理?

黄宗智:要真正探索中国的地方治理,当然离不开对中国历史的回顾。众所周知,中华帝国的专制权力程度很高。但是,考虑到官僚机构仅仅能延伸到19世纪人均负责管理25万人的县令一级,它的基层渗透权力的程度很低。低度基层渗透权力和高度专制权力的矛盾结合是思考中国帝国政府的一个有效路径。

中国古代政府虽有宏大的彻底控制社会的设想,特别是它的十进制户籍管理组织──里甲、保甲制度,然而事实上,世袭制的逻辑要求政府机构保持最少数量的科层,以免切断整个体系倚为纽带的个人忠诚,造成地方性的世袭分割。当然,从一个长时期过密化小农经济中抽取的有限赋税也是对官僚机构充分科层制化的另一个限制,这恰巧契合了清政府减少国家强加于社会的负担的愿望。由此,清政府规定将每个县的胥吏和衙役人数分别控制在几十个之内,试图将地方县令下的胥役限制在最低限度上。

所以,中国古代的政权,虽然高度集中,同时也高度简约,对社会基层其实高度放任。在公共事务和地方治理中,士绅以及地方精英扮演极为重要的角色。以清末的商会为例:它们是由政府(在1904年)提倡建立并受其管束的,但同时代表个体商人的利益,并逐渐承担了很多政府职能,例如维持新式的市政服务,建立公共安全机构和调解纠纷。

《文化纵横》:您是不是认为,应该在地方治理中,充分利用地方精英的半官方身份,他既不单纯是市民社会的个体,也不是国家指派的官僚,而是“亦官亦民”“非官非民”的“第三领域”成员,在这个中间领域培育的基础上,地方才能出现良性的治理,在这个意义上,地方性政治甚至要优先于全国性政治?

黄宗智:但是,应该承认,士绅精英早已不存在了。归根到底,士绅精英源于农业国家及其等级秩序的治理意识形态;它不能涵盖20世纪半正式行政的实践。在今天高度工业化和全球化的中国,对为农业国家设想的“儒化的法家”治理模式的多种要求已经不复存在了。官僚体系的规模也不再受到有限税收的限制。而对教育、卫生、市场和交通、通信基础设施的现代要求,意味着新的政府和过去必定会有很大不同。简约治理模式必须联系今日从汲取控制型国家到公共服务型国家的转型,才可能起作用。但是,20世纪早期地方自治和由地方推动的公共服务先例,以及毛泽东时代的国家+地方集体参与的教育模式,排除其过度“全能”弊端,仍然值得借鉴。民众参与和控制关乎地方利益的项目,有可能会推进近几十年来被市场经济原子化了的社区纽带的重新建立。在中国的广大地域上,考虑到小农经济和半熟人社区将长期存在,简单依赖科层制化的福利国家模式,不见得能够解决政府转型中的实际问题。

《文化纵横》:与一些新儒家保守主义者不同,您认为,中国国家基础渗透能力/财政汲取能力的增强,以及转型时期社会复杂的公共品需求,已经使得地方的儒家式简约治理的图景,变得不再现实与必要?

黄宗智:应当看到,历史上的简约治理,就是由于无法克服地方的大规模贫穷,才造成了周期性的农民战争。进入近现代,正是应了这样的社会背景,而促成了中国共产党领导的社会革命,以及其后国家对社会的大规模干预。由此,在原有的古代官僚体制之上,形成了现代革命对社会的全能控制体制,以及强烈的官僚主义化倾向。不过,在当时,面对权力如此庞大、如此高度渗透基层的“体制”问题,毛时代采用的主要是两种对策:一是通过 “开门整党”的群众运动来纠正政治制度的官僚化,最终走到了文化大革命的极端;一是由中央的条条放权于地方的块块,赋予第一线的基层和地方更大的灵活性。后者正是改革时期所运用的方法。所以,并不是简单的要不要简约治理的问题,而是需要什么样的政治,考虑怎样的政治治理才真正有益于老百姓的问题。

《文化纵横》:那么,在您看来,在目前的地方权力架构中,如何才可能形成新的政治空间?

黄宗智:近现代欧洲的民主是从高度的社会整合与高度的国家政权建设中产生的。从社会整合为一种全国性公众和国家经由现代科层机构而扩展的两重过程里,民主才浮现出来。在我看来,中国地方政治的希望或许是在第三领域,而不是在仍被限制着的私人领域。正是在第三领域这一地带,国家联合社会进行超出正式官僚机构能力的公共活动,也是在这一地带,新型的国家与社会的关系在逐渐衍生。这里可能是更具协商性而非命令性的新型权力关系的发源地。

我们看到,清末以来,在商业最为活跃的地区,新的城镇开始涌现。与这些城镇一起涌现的还有各种新型社会群体,尤其是商人团体。在这样的环境里,商人团体常常与地方政治权力合作从事各种公共活动,诸如公用事业建设、维持救济组织、调解争端等等。由于王朝衰败与列强环伺的刺激,晚清与民国时期的地方精英们(包括朝野)动员起来进行公共活动和关心救亡达到了前所未有的程度。伴同上述社会整合的诸种趋势,许多新制度如地方议会、自治社团等也纷纷浮现。

也许可以借鉴“集权的简约治理”——在高度集中的皇权下依赖来自社区的半正式官员的简约治理——的实践传统,适当考虑结合政府的威权功能和社区的参与和监督,再加以市场的竞争和激励机制。在公共物品提供上,可以利用旧体制的威权特点来带动新型的公共服务,适当纳入私营企业来激发创新性,利用竞争(包括地方间的竞争)来提高效率,考虑部分采用公私合营的半企业性的服务,由政府来领导、发动,地方社区来配合和监督,私营企业来参与。这或许是未来中国地方政治治理可以努力的方向。