政府创新难点分析

[摘 要]政府创新,一个备受关注、不断探索的话题,在中国的特殊国情下存在不少难点和问题,本文就这一话题从中国政府创新的历程、现状、存在的难点作粗浅的探讨。

[关键词]政府创新 难点

作者简介:殷丽娟(1980-),女,中共镇江市委党校科研处教师。主要从事行政学和文化学研究。

一、什么是政府创新

政府创新作为一个国际化的行为,其许多概念都来自于“新公共管理”运动。这一运动在20世纪80年代开始于英国和新西兰,随后扩展到包括美国在内的其他国家。经过20多年的发展,学者们将政府创新运动分为两个不同但相互交叉的阶段。第一个阶段主要发生在20世纪80年代,各国政府集中关注经济自由化和国有企业私有化,将政府这只大手从经济活动中排除出去。第二阶段开始于20世纪90年代初,各国对私有化的关注逐渐减少,而更多地转向国家职能的改革及国家能力建构。国家开始削减政府官僚的规模,使政府更有效、更现代化、更好的回应公民的要求及更少的腐败(Kamarck,2003)。总之,“新公共管理”运动要求政府向私营部门学习,改变传统的管理模式,学习、引入和改造私营部门的管理工具和手段,从而促进政府绩效的提升。

用马克思主义哲学的观点看,创新就是辨证否定,是一种自我否定,其实质是扬弃,是一种新旧事物之间的既克服又保留、既批判又继承的关系。政府创新就是政府面对新环境的变化和新现实的挑战,在法律允许的范围内,不断改进工作方式、改变工作思路,在确保社会资源能够得到最优化的配置,确保国家资本更好的用于人民的生活的同时,打造“低成本政府”。俞可平教授指出,目前中国社会正处于转型之中,政府的职能、结构和制度必须要做出相应的调整,这些调整实际上就是一种创新。

(一)政府创新的基本类型

政府创新具有丰富多彩的形式。现有资料基本上是从创新被采纳的时间和过程角度来划分创新类型的。另一位美国学者沃克对美国州政府在1870-1966年间 88项创新的研究中虽没有明确进行分类,但实际上按照采纳的现有顺序把他们划分为两类:一类是创造型创新,即自己独立实行的创新;另一类是借鉴型创新,即通过对其他州学习而采纳的新措施。学者在研究中国政府创新中的技术创新时,根据政府对待创新的行为方式以及技术作为一种应用手段和工具的特点提出一个三分法的创新类型:(1)适应型,指的是随着社会经济的发展,一些技术被其他社会组织采用,政府部门也必须采用,以适应周围的环境;(2)应用型,指的是政府在运行中遇到一些需要某些技术手段支持才能解决问题,而外部又有成熟的技术条件,从而得以利用;(3)学习型,指的是某个政府部门借鉴其他政府部门或私人部门利用某项技术解决具体问题的经验,并利用到自身的运行中。(杨雪冬,2008)

目前,在危机和发展两大背景下,政府创新可以归纳为主动创新和被动创新两大类,可以得到四类创新形式:危机主动型、危机被动型、发展主动型和发展被动型。

(二)改革开放以来,政府创新的历程、经验

改革开放以来,随着具有中国特色的社会主义市场经济体制的初步建立和完善,社会公众对一个民主、法治、高效政府的呼声日益高涨,而政府创新就是实现这一目标的基本途径。党中央提出要构建社会主义和谐社会,这就要求政府首先应该树立科学的发展观和正确的政绩观,要求政府应该不断进行自身建设和改革创新,促进区域可持续发展。特别是在创建“创新型国家”的过程中,政府担当着营造创新环境、鼓励积极创新、提高创新效益的责任,这方面,政府起着特别重要的、任何其他部门都无法取代的作用,政府必须成为创新的表率。

新中国建立以来,中国进行的七次大规模政府机构改革中,1987-1988年的第五次和1998-1999年的第七次,以机构改革为依托,提出了政府职能转变这个中心课题,并开展了政府创新活动,以政府创新促进了政府职能转变。2000年6月20日,江泽民同志在《不断根据实践的要求进行创新》的讲话中首次提出,“创新是一个民族的灵魂,是一个国家兴旺发达的不竭动力,也是一个政党永葆生机的源泉”,并认为创新包括体制创新、科技创新和理论创新。2003年9月,温家宝总理在国家行政学院的一次讲话中提到,当前“推进政府管理创新仍然是一项重大而紧迫的任务”。同时指出要着力抓好四个环节,分别是坚决实行政企分开、加快行政审批制度改革、全面履行政府职能,强化社会管理和服务职能、树立以人为本的政府管理思想,实现全面、协调和可持续发展。2006年9月4日,国务院召开全国电视电话会议,部署加快推进政府职能转变和管理创新工作。国务院总理温家宝作重要讲话,强调要深刻认识政府自身改革和建设的重要性和紧迫性,努力建设法治政府、服务政府、责任政府和效能政府,并指出要着重在转变政府职能,防止滥用权力,增强政府执行力和公信力三个方面下功夫。

党中央和国务院的大力鼓动政府部门开展管理创新活动,这也催生了各地政府创新的热潮。有研究者发现,最近几年,中国地方各级政府开展了规模浩大、形式多样的政府创新活动,影响所及为世人瞩目。诸如民主恳谈会、干部任前公示制、政务超市、政民网络互动等政府创新活动不断涌现,并得到各地政府的学习和效仿,以各种形式在其他地区复制和完善。这些地方政府创新集中表现为对公共管理模式和手段的改造和更新,体现在构建公开、透明、法治、高效的服务型政府。

尤其值得一提的是俞可平教授2002年开始评的两年一次的“中国政府创新奖”,获得多方支持和认可,为中国政府创新提供了展示的平台和检测的标准,更好的促进了政府创新这一行为。许多学者通过个案研究和多案例研究,分析了地方政府管理创新的动因、基本过程和带有普遍性的问题等。一些学者深入考察典型政府创新案例的来龙去脉,掌握第一手的经验资料,宣传和介绍地方政府管理创新的先进经验(俞可平,2003;陈家刚,2004)。案例研究特别是个案的深入分析的不断增加和积累,为后续的研究提供了可资借鉴的材料,也便利了其他地方政府的学习和效仿。吴建南等(2006)收集整理了2005年申报第三届“中国地方政府创新奖”的134个政府创新项目,采用多案例文本分析的方法对政府创新的主体、动因、内容、方式、结果等加以研究,归纳总结出目前中国地方政府创新的实践现状与基本特征。何增科(2007)对2000年以来三届“中国地方政府创新奖”的63项获奖项目的独立评估报告进行了文献分析,在此基础上探讨了中国地方政府创新与政治合法性的关系问题,发现政府创新的确促进了政治合法性的建立和巩固。

(三)政府创新的现状

改革开放30年来,中国社会发生了翻天覆地的变化,取得了举世瞩目的巨大成就。这一过程,不仅是社会经济文化的进步过程,也是一个政治变革和政治进步的过程,这其中各级地方政府的改革与创新尤为突出。随着政治观念的转变和政治环境的改变,近些年来,地方政府出现了一种创新的强大动力,在许多地方的党政机关,创新正日益成为一种自觉的行动。因此,地方政府并不缺乏创新的精神、动力和能力,地方政府创新不仅大量存在,而且需要更进一步的鼓励和促进、宣传和推广。

就政府在公共管理方面的创新来讲,地方政府通过多种手段和途径建立和完善各种管理制度,提高政府办事效率,改进政府服务质量(俞可平,2006)。比如:简化行政审批手续,大幅度地取消行政审批事项,积极改善行政服务的态度,提供“一站式”服务,缩短审批时间;大力推行政务信息的透明公开,颁行信息公开法,强调公开民主决策,在制定重大政策前广泛吸取专家和群众的意见和建议;积极推动政府绩效评估,通过建立政府绩效评估体系,完善政府绩效改进措施,奖优罚劣,激励政府领导和工作人员积极性;强化行政责任,实行各种形式的承诺制度和问责制度,避免相互推诿;改革公共财政制度,加强对政府公共部门的预算约束和审计监督,有效降低公共部门行政成本;建立政府应急管理机制,制定应对各种突发事件的应急预案,有效降低突发事件对社会带来的损失和风险;推进电子政务,充分利用网络发布政务信息,实施网上办公,直接处理公务和接受公民访问,等等。

通过推进政府管理创新,中国地方政府不仅改进了工作,也带来了巨大的社会收益,实现了“多方共赢”的局面(吴建南2006)。政府辖区内的公众从政府创新中收益最大,老百姓参政、议政、督政,办理公事便利了,满意度也提高了。地方政府也在创新中得到了好处,棘手的问题得以解决,工作效率得到提高,工作成效得以改善,政府威信得以进一步树立。政府管理辖区内的企业和其他组织也在政府创新中受益匪浅。其他地方政府通过学习和借鉴该地政府的创新做法和经验,进行再创新,也提高了创新成效。

二、政府创新难点分析

虽然政府创新取得了许多有目共睹的成绩,但也存在不少问题,尤其是要将创新继续下去,还有许多困难需要克服。比如政府创新与政府自觉的问题,政府创新与官员升迁的挂钩问题,政府创新的风险与责任问题,政府创新的绩效问题等等,都需要我们学者不断进行探索研究。我们认为,政府创新主要有以下必须解决的问题。

(一)政府创新意识不强。政府创新是全球政府的一种大势,几乎所有国家都必须面对的问题。而在中国却更有其紧迫性。因为,中国政府必须紧跟从计划经济向市场经济转轨的经济改革的历史脚步,来改革自身。特别是当下中国,其经济社会发展是政府主导型的,不改革政府,使其适应和巩固经济体制改革的成果,那政府就会不适应,甚至是滞后。政府改革,第一个问题就是谁来改革政府、推动政府创新呢?很显然,政府创新的主体就是政府自身。那么增强政府创新意识就是推动政府创新第一要件。从思想意识层面来说,其障碍来源有三:一是官本位意识。二是自满意识。三是畸形的政绩观。事实已经雄辩地告诉我们,观念不是天然的存在物,必有其客观的经济基础和事实基础。意识的东西只有在社会存在中才能得到合理的解释。据笔者分析,官本位意识,其产生的根源来源于农耕文明,君主、贵族、官僚是社会的主体,居于社会的统治地位,民众居于被统治地位,在社会财富的分配中,很显然,统治阶级掌控了社会财富的分配权。这种社会事实的长期存在,官本位意识就自然而生了。如今我国已近工业化的中期,但官本位意识依然残留着,它会深刻地影响政府创新的价值维度,即在什么领域创新,创新什么,创新为了什么,等等。所谓自满意识,就是不思进取的代名词,官僚制一个通行的行为样式就是照章办事,循规蹈矩。变革从来就是官僚机器运转中的一大难题。其正效应就是法度得以遵循。但负效应就是缺乏变革、缺乏灵活性、缺乏与时俱进。这也就难怪西方发达国家对官僚制展开了批评,提出后官僚制时代的概念。因为创新有风险,这一方面来源于创新本身的特点决定的,二是地方政府自主创新所具有的,三是创新设计的执行过程所带来的。政府是由官员组成的,有多少官员敢冒风险去创新呢?这是自满意识存在的一个有说服力的理由。所谓畸形的政绩观,就是只注重经济,只注重GDP,未能很好协调经济与社会的关系,未能很好协调经济与文化之间的关系,未能很好协调经济与政治之间的关系,未能很好协调人与自然之间的关系,更有甚者,整一堆劳民伤财、后患无穷的“政绩工程”、“面子工程”、“形象工程”。畸形的政绩观,不仅背离了政府创新应有的价值取向,更重要的是它是既劳民又伤财的工程,会影响一个地区一个领域长远的可持续的发展,它事实上就是一种“伪创新”。毒化了创新的社会环境,影响了创新的声誉,伤害了民众对创新的殷殷期盼。由此可见,创新意识不强,是个观念问题,但仅从观念角度却不能解决观念问题。

(二)回应性差,对不断成长的公民社会和民众诉求反应迟钝。政府创新,在某种意义上说是政府自己革自己的“命”,是很疼的,能否下得了手呢?那就借助于民众之手来推动。我们必须承认政治文明是取得了长足的进步的,但这并不等于说已经很好了,与经济社会发展、民众诉求很合拍了。尽管改革开放以来,我们政府的改革和政府创新,大规模的就进行了七、八次,各地的实验、试点从未间断过,从政治领域到行政领域都是如此。在政治透明方面,主要有:信息公开;批决策公开;警务公开;司法公开;检务公开;任前公示;政府上网等。在公共服务方面,主要有:改进社会福利;扶贫济弱;治安联防;全民教育;市长热线;领导下访等。在基层民主和政治参与方面,主要有:立法听证和政策听证;干部竞争上岗;乡镇长选举改革;共推公选和“两票制”等。在权力监督和廉政建设方面,主要有:行政诉讼;离任审计;舆论监督;政府采购和工程招标等。在行政效率和公共管理方面,主要有:简化行政审批手续、大幅度地取消行政审批事项;强化行政责任;急事急办制度;建立应急管理机制;改革公共财政制度;积极尝试公共事业制度的改革。但就总体情况而言,离创新型政府所必备的基本要素还有相当的距离。一般认为,创新型政府就是一个善治的政府,必须具备以下要件:民主、法治、责任、服务、质量、效益、专业、透明和廉洁。换言之,我国政府创新的主要趋向是,从管制政府走向服务政府,从全能政府走向有限政府,从人治政府走向法治,从集权走向分权,从统治走向治理。而要缩短这样转变的历史行程,就必须强化政府的回应性。由于路径依赖的深刻影响,官僚主义、官本位仍具有深厚的社会基础和心理基础,因此,积极构建、拓宽民意表达渠道,积极构建利益诉求机制,不断完善人民代表大会制度,不断改进政治协商制度,尝试建立民调机构,有效推进党内民主,使我们的政府对民意更敏锐,反应更及时,公共政策更公正、更合理。要把民意作为政府创新的立足点,把民生作为政府创新的着立点,政府创新围绕民意走,政府工作紧贴民众诉求,“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”就有了最为坚实的基础,如此,就会大大加强政府的回应性、合法性、权威性。

(三)政府与社会、政府与市场、政府与企业之间边界不清,公权力限制不力,私权力保障不足,社会组织发育不良。现代国家治理离不开“三只手”。一是市场之手,二是政府之手,三是社会之手。市场这只手重点解决效率问题,政府这只手重点解决公平问题,但效率问题的最终解决也有赖于政府这只手的有效干预。社会之手要解决公民自治的问题。毫无疑问,在这三只手中,政府之手更为强大,更有力度,更有冲动。在市场经济条件下,人民政府作为国家公权力必须服务于最广大的人民而不能沦为社会强势集团的工具,这是人民民主的社会主义制度对政府权力的性质设立的最低底线。它的职能不仅要有市场经济国家政府所共有的职能,中国的政府创新,就要承担起上述沉甸甸的历史责任,以保持和体现中国社会主义政治制度的优势和特点。当下的中国,就政府而言,如何让市场能解决的事还给市场去解决,这本身就是政府的重要创新的内容;如何让企业能解决的事让企业去解决,这本身也是政府创新的重要内容;如何让社会的事交给社会自身去解决,这本身也是政府创新的重要内容,理清政府与社会、政府与市场、政府与企业之间关系,不仅是政府创新的前提和基础,事实上也构成了政府创新的内容,这一点应该是确定无疑的。