集体林权制度改革五年记

顾仲阳

从2003年开始,以明晰产权、减轻税费、放活经营、规范流转为主要内容的新一轮集体林权制度改革,在神州大地如火如荼地进行。目前,全国已有5个省基本完成了明晰产权、承包到户的主体改革,正稳步推进配套改革,有14个省区市的林改已全面铺开,其他省区市也正在积极进行试点。全国已确权到户的林地面积12.7亿亩,占集体林地的50%。

集体林权制度改革,符合农民增收致富的新期待,受到了广大农民群众的热烈欢迎。国家林业局调查表明,已经开展林改的地区,96%的林农对改革十分满意。未实行林改的地区,83%的农民想尽快参加林改。

家庭承包经营从耕地向林地延伸,实现“山定权,树定根,人定心”

我国69%的国土面积是山区,56%的人口生活在山区。全国集体林地有25亿多亩,占全国林地面积的58%,主要分布在山区。

“七山一水一分田,半分道路和庄园”是我国众多山区的真实写照。山区山地面积是耕地的好几倍。30年前,通过耕地家庭承包经营, “一分田”的生产力得到解放。而长期以来,因多种因素影响,林地蕴藏的巨大潜力却一直没有充分释放,广大林农“守着金山受穷”。

新中国成立以来,我国集体林权制度一直处于探索之中,历经分林到户、山林入社、山林集体所有统一经营、林业“三定”(划定自留山、确定责任山、稳定山林权)四次变革。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,集体林产权虚置、农民经营主体地位不落实等问题日益突出,严重制约了农民发展林业的积极性,严重制约了林业生产力的发展。2003年以来,福建、江西、辽宁、浙江等省率先开展新一轮集体林权制度改革,将“七分山”承包到农户,实现 “耕者有其山”。

党中央、国务院对集体林权制度改革高度重视。2003年6月25日中共中央、国务院颁布《关于加快林业发展的决定》,林改真正跨入了以建立家庭承包经营制为主的产权改革新阶段。2006年以来,中央领导同志深入福建、江西、辽宁、云南等地区考察指导,多次对集体林权制度改革作出重要指示。党的十七大、十七届三中全会、国家“十一五”规划,以及近几年的两会、中央经济工作会议、中央农村工作会议,都对集体林改作出了部署。

在总结各地实践的基础上,2008年6月8日,中共中央、国务院颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》,决定用5年时间,在全国基本完成集体林权制度改革。《意见》提出,在坚持集体林地所有权不变的前提下,依法将林地承包经营权和林木所有权,通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户,确立农民作为林地承包经营权人的主体地位,承包期为70年,期满可以继续承包。

集体林权制度改革确立了农民对山林使用权和经营权的法律地位,农民依法享有林木的所有权、处置权、收益权,吃下“定心丸”的农民真正成了山林的主人。这项改革,是农村经营体制的又一次深刻变革,是家庭承包经营政策在林业上的丰富和完善,是农村生产力的又一次大解放。

生态受保护,农民得实惠,“绿了山坡,富了生活,热了心窝”

林改通过山林承包到户,实现了还山还利还权于民。

山林从“我们的”变成“我的”,一字之差,天壤之别;农民造林护林从“要我干”变为“我要干”,顺序一变,大不相同。农民迸发出来的干劲和热情,正转化为林业生产力大解放的强大动力。许多农民高兴地说,“林改政策好,绿了山坡,富了生活,热了心窝”。

林改吹绿万重山,山区林区森林面积和蓄积实现了“双增长”。山林承包到户后,农民“把山当田耕,把树当菜种”,群山添绿换新装。“管好自家山,看好自家林”成为林农的自觉行动。造林时节,树苗变得非常抢手,自家山上只要有空地,林农就要栽上“致富树”。2008年,河南省造林601万亩,比上年增加337万亩。

林改大大拓展了农民就业增收的空间。山林分到户,许多山区农民家庭财产因此增加了几万元甚至几十万元。林改以来,通过减免税费、政策性让利和发展林业产业等,农民来自林业的收入大幅度增加。自2004年以来江西农民人均年林业纯收入达到720元,是林改以前的3倍。林改增加了社会就业,特别是去年下半年以来,国际金融危机冲击造成很多农民外出务工困难,林改为这些返乡农民工提供了就业和致富的平台,一些省份有几十万甚至上百万农民工返乡务林,实现了“城里下岗,山上就业”,“不离乡可就业,不出山能致富”。据不完全统计,林改以来,各地已吸纳劳动力3689.3万人;农民4922.7元人均收入中,来自林业的收入为613.9元。

林改春风吹,林区更和谐。林改中,各地坚持把重大问题的决策权交给农民,做到政策、程序、方法、内容、结果“五公开”,农村基层民主和党群干群关系大为改善。通过林改,许多历史遗留的山林纠纷得以解决,农村更加和谐稳定。如今,到林改地区走走就能发现,愈多农民专注经营林地,忙于学技术,找市场,一些过去的“上访村”变成了“稳定村”,“赌博村”变成了“文明村”。

山,还是那些山;人,还是那些人。可通过林改,山迸发活力,人释放激情,群山添绿民增富,广大林区呈现出山清水秀人和谐的美好图景。

配套改革力助兴林富民,“发展资金哪里来,树该怎么砍,风险负担如何降”开始破题

集体林权制度改革,涉及25亿亩林地及大量森林资产的公平分配,事关4亿多农民的切身利益,情况十分复杂、政策性很强、改革任务很重、推进难度很大。总结各地多年的林改实践,顺利推进林改,一定要坚持家庭承包经营不动摇,确保“人人有份,人人受益”;坚持 “生态受保护、农民得实惠”目标不动摇,确保森林资源增长、农民群众增收;坚持尊重农民意愿,民主决策,确保农民成为改革的参与主体和受益主体;坚持依法办事,确保改革规范有序。国家林业局局长贾治邦强调,这些是全面推进林改必须把握的关键环节。

贾治邦说,完成主体改革任务,只是整个集体林权制度改革的第一步。真正建立起现代林业产权制度,是一项长期而艰巨的任务,必须配套出台一系列政策措施,建立现代林业发展的体制机制和政策体系,促进林业又好又快发展。

近年来,各地积极探索配套改革,国家林业局在深入调研的基础上,积极推进各项配套改革,在多方面取得了突破性进展。

山林分到户,林农要靠林致富,发展资金不足怎么办?林权抵押贷款给农民带来了福音。林权抵押贷款在实现“资源变资产,活木变活钱”的同时,滋润着广大林农的心田。截至目前,全国林权抵押贷款总额已达120多亿元。在此基础上,5月26日,《关于做好集体林权制度改革和林业发展金融服务工作的指导意见》出台,提出在已开展林改的地区,积极开办林权抵押贷款业务、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务。《意见》还出台了一系列优惠措施,林权抵押贷款利率低于信用贷款利率,小额林农贷款实际利率负担原则上不超过基准利率的1.3倍,适当提高林业贷款财政贴息率及期限。

“树能不能砍、怎么砍”是林改后农民最为关心的问题。不解决好这一问题,就难以“放活经营权、落实处置权、保障收益权”。 林业部门积极探索建立与家庭承包经营相适应的森林采伐管理机制。全国已有168个县市区启动了试点,通过建立科学的林木采伐管理机制,编制森林经营方案,让林农们对自家林子什么时候采、怎么采和采多少心中有数,在促进森林资源可持续发展的同时,确保广大林农从林改中得到更多实惠。

为降低农民经营林业的风险,政策性森林保险制度建设开始稳步起步。从2009年开始,中央财政在福建、江西、湖南3省开展森林保险保费补贴试点工作,在省级财政至少补贴25%保费的基础上,中央财政再补贴30%的保费,逐步在全国建立由中央和地方财政补贴的政策性森林保险机制。

为减轻林农税费负担,真正让利于民,财政部、国家林业局新修订了《育林基金征收使用管理办法》,从2009年7月1日起,将育林基金征收标准由林木产品销售收入的20%降至10%以下。育林基金减少后,林业部门行政事业经费,由同级财政通过部门预算予以核拨。此前已有8个省区市不再向农民收取育林基金,8个省区征收比例已降至10%以下。

……

这一系列配套改革,像一艘艘军舰,为全面推进林改、实现兴林富民“保驾护航”。