深圳押注新综改

郁　风

这座“随政策浮沉的城市”将可望走出低谷,重新站在中国舞台的中心。

5月26日,深圳正式对外发布了此前已经国务院批复的《深圳市综合配套改革总体方案》(下称“《方案》”)。《方案》赋予深圳在改革开放重大举措等四方面的先行先试权;其将在行政管理体制,经济体制,社会领域,完善自主创新体系机制,构建开放型创新体系、加强深港紧密合作,以及建立资源节约、环境友好的机制体制六方面进行改革;深港共建全球性的物流中心、贸易中心、创新中心、国际文化创意中心。

这标志着深圳的改革开放步入了新阶段。此次改革将从侧重经济领域的单一改革,转变为经济社会体制机制的系统性变革,不仅为深圳的再次崛起创造机遇,也将为中国提供未来改革的试验范本。其意义被指不亚于近30年前深圳经济特区的设立。

同时,这也意味着近年来生存环境尴尬而微妙的深圳,就此迎来了一个重要的转折点,这座“随政策浮沉的城市”将可望走出低谷,重新站在中国舞台的中心。

特区不“特”

在此次入围全国综改试验区前,作为首批经济特区和改革开放“排头兵”的深圳,昔日的荣光已然褪去。2008年1月1日,内外资企业所得税并轨正式实施,而早在2007年全国“两会”上,原深圳市委书记厉有为就神情黯淡地叹息:“最后一个优惠政策到此终止。”

深圳是国内最早申请设立综合配套改革试验区的城市之一。但2005年6月上海浦东新区获批成为首个全国综改试验区,深圳却没了下文,得到的答复是:你们已经有特区这块金字招牌,就不需要另一顶“帽子”了。此后两年间,先后有天津滨海新区、重庆、成都、武汉城市圈、长株潭城市群获得这一特权。这更衬托出了深圳的失落。

作为胡温致力推动的改革部署,综改试验区被认为有别于改革开放初期设立的经济特区,后者顾名思义其主要职责是经济体制改革,而前者从改革目标的广度和深度来说,显然是顶更大的新“帽子”,是各地竞相争夺的政策优惠。且随着中央政府加强垂直控制,自上而下地获取“试错权”的授权,也是一种重要的政治保障。

外界因此一度猜测:深圳乃至整个广东在全国改革开放格局中的地位是否正在不断下降?而溯及更早,深圳特区不“特”事实上早已开始显露。

上世纪80年代的深圳,市政府初具规模的形态是“小政府、大社会”,但到了90年代深圳五套班子一个不少。深圳虽于1992年获得了特区立法权,但却在显著位置突出“主管部门”及其权限,体现出强烈的政府主导色彩,从而使政府行政权得到强化。

在金融改革领域,深圳也感受到了“政策之痛”。1998年11月,央行启动大区行政改革计划,省级分行体制被九大区分行、两个管理部和21个地方监管办取而代之。在大区分行名单中,深圳被意外地排除在外,原深圳分行降级成了广州分行下属的中心支行。

2000年,深圳金融业遭受重创。当年10月,深圳证券交易所暂停新股上市申请,专门筹备创业板,后却又搁置。大量资金开始流向上海,由此造成金融机构、金融人才撤退、流失的连锁效应,并在2002年引发了深圳是否被“抛弃”的大讨论。

从1994年到2001年的8年间,深圳没有进行系统的行政改革,仅有的一次党政机构改革,还是依照中央统一部署进行的。2003年,深圳高调宣布实施“行政三分制”改革,再度引起关注,但最终无疾而终。

当前,深圳的改革发展面临严峻挑战。从国际上看,是经济全球化和区域经济一体化下面临的发达国家整体竞争力优势的压力,面临全球金融危机的冲击;从国内看,经济结构调整和经济增长方式转变加快,体制机制改革和对外开放向纵深推进,深圳面临来自其他省市日趋激烈的竞争。

从自身而言,经过长期高速发展,深圳受到土地空间和人口资源环境的紧约束;经济发展过度依赖国际市场的弊端在此次金融危机中已经显露,产业亟需优化升级;与香港、新加坡、首尔等世界先进城市相比,在公共行政、城市管理、公共服务和法制化水平等方面有较大差距;深港一体化、深莞(东莞)惠(惠州)一体化进展有限。

政治博弈隐现

由深圳争取全国综改试验区、谋求破局的“诡异”历程,似隐约可见背后不乏激烈复杂的政治博弈。

2008年12月出台的《珠三角地区改革发展规划纲要》(下称“《珠纲要》”),以国家法例的形式确认了深圳综改试验区的地位。事情至此几已尘埃落定。今年年初深圳提交了新的综改方案,5月6日国务院正式作出批复。其间历时不到半年,而上海浦东新区和天津滨海新区相关方案获批,均历时一年多。

从4年无着到一朝的高效,对深圳颇有研究的评论作者金心异分析猜测:其一,全球金融危机向中国决策层提出了加快改革以应对的要求,其中重建一个高效率、与中国经济地位相适应的行政治理架构应是重要目标之一。这个大背景要求加速推进综合配套改革,而最有可能推动改革取得重大进展的还是深圳;其二,相信在北京的内部博弈中,出现了对深圳有利的变化;其三,在应对金融危机中,自主创新的深圳模式获得了高层的重新认识,国务院总理温家宝的一句话“产业升级抓得早,自主创新抓得早”最具有代表性;其四,新任中央政治局委员、广东省委书记汪洋对深圳提供了巨大的政治支持。在《珠纲要》中,他已最大限度地保护了深圳的利益,努力追求广深两市的平衡,而深圳综改试验区也是《珠纲要》在“改革”方面最能出成绩的平台和抓手;其五,金融危机对香港的沉重打击,也让中央有所思,以深圳支持香港繁荣稳定是北京的老方针,要想让深圳为支持香港做出更大贡献,就得让深圳变得更有力量。

当然也许有更复杂的其他原因。他表示,事关深圳,再加上事关香港,问题就会变得复杂许多。深圳尽管与上海相比,无论经济地位重要性、区位优势还是政治根基,均不可同日而语,但深圳特区毕竟是中共前领导人邓小平的招牌,有着复杂的政治涵义;事关香港就复杂,则盖因香港是全球金融重镇、自由市场资本主义的典范、中国改革开放的重要桥头堡、中国和西方政治经济角力的一个筹码、示范价值渐趋减小的两岸统一示范区。

更何况还夹杂着国内区域竞争和政治博弈的复杂考量。某种程度上说,长三角、珠三角、环渤海湾三个区域,就是北京多种政治力量拉锯战的主战场,谁消谁长,意味深长。

而深圳以“过气”特区和副省级的较低政治位阶,不得不“小心谨慎,左顾右盼,瞻前顾后,彷徨试探,火中取食”。这从舆论此前热炒的“深港共建全球性的金融中心”并未出现在《方案》中,从深圳市政府只低调召开单方面的新闻发布会(上海建设国际金融中心和国际航运中心“两个中心”新闻发布会由国新办移师上海召开,国家发改委副主任刘铁男出席)或可见一斑。

当值第三次产业转型

此次深圳综改方案提出,从以创业板市场为首的九方面着手建立金融改革创新综合试验区。加上深港共建全球性的“四个中心”,其与深圳近年正在进行的产业转型相契合,目前深圳确立的四大支柱产业正是高新技术产业、金融业、物流业、文化产业。

深圳还将全面深化经济体制改革,完善要素配置的市场机制和财税、金融、土地、投融资等制度,继续推进企业改革,深化市场监管体制改革,率先建立完善的社会主义市场经济体制。

此前,深圳已经历了两次成功的产业转型。1986年,深圳以“杀出一条血路”的气魄,开始第一次经济转型,重点是抓工业,并为工业化创造基础设施、金融、物流体系等配套条件。深圳机场、深圳港和深交所都是在这一阶段开始酝酿和建立。自此深圳进入快速工业化阶段,以劳动密集型为特点的三资企业持续大量涌入。不到10年时间,深圳迅速成长为国内重要的工业基地和经济中心。1994年,深圳GDP上升到全国第六位。去年为7806億元,位居全国第四位。

1994年前后,由于深圳将政策重心转向发展高新技术产业,迫使大量“三来一补”加工业外迁至邻近的东莞等地,并导致当年深圳工业增幅下降,引起一定程度的惊慌和国内媒体的悲观看法。加之香港回归后深圳特区政治地位下降后的沮丧,一时间人们对深圳产生了信心动摇。深圳于1995年提出了“第二次创业”的口号。随着1999年首届高交会的举办,以及2000-2001年全球科技股大热刺激下的科技创业浪潮,深圳第二次产业转型顺利软着陆。高新技术产业成为深圳的第一支柱产业,并带动金融及物流业迅猛发展。

2005年前后,深圳又开始了第三次产业转型。经济增长的第一引擎由工业变更为服务业——工业转向高增值化,经济主导力量转向现代服务业的提升。当年,文化产业被列为第四大支柱产业,首届文博会召开;2007年1月出台《关于加快高端服务业发展的若干意见》;及至今年6月深交所创业板的确定推出,意味着政策布局的初步完成。

深圳的第三次产业转型或可视作第二次产业转型的延续,深圳仍在整理和提升传统制造业,稳定和提升高新技术产业,稳定金融和物流业的基本盘,甚至连危机都同从前一样:传统劳动密集型制造业的加速迁离。现状表明,深圳其实尚处工业化的中后期阶段。

金心异认为,第三次产业转型将使深圳服务业的比重在触底之后缓慢拉高,直至达到一个相对符合其发展水平的高度,比如达到国外发达地区70%的水平。2008年,深圳第三产业占比首次超过了50%,固然有第二产业遭遇重大挫折的因素,但一定程度上也初步印证深圳第三次产业转型已露出希望的曙光。

入围综改试验区,势必将有助于推进这一进程。但在产业转型升级的转折点上,产业转型如何能在现有基礎上实现飞跃,转型导致的企业外迁如何能顺利实现“腾笼换鸟”,避免出现产业空心化等问题,都考验着政府的智慧。

“政改”争议

在深圳综改方案涉及的数项改革中,行政管理体制改革出人意料地被列为首位。通过大部制+“行政三分”、一级政府三级管理,目标是建构一个高效率、法治、公共服务型的行政治理体系。这凸显北京借力深圳特区大力度推进深层次改革的决心和信心。

深圳将把政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块,各自运行,对党委与政府部门之间职能重复或者相近的部门进行整合。同时,逐步取消区政府,将其改为政府派出机构,变现有的两级政府四级管理(市政府、区政府、街道办、社区,前两者为行政政府,后两级为政府派出机构)为一级政府三级管理。

此外,深圳拟撤关扩区,将原属关外的宝安区、龙岗区和光明新区纳入特区范围,从根本上解决深圳法律适用上“一市两法”(在获特区立法权后,2000年深圳被授予“较大市立法权”,依据前者制定的法规仅在特区内适用,用后者制定的法规则适用于全市范围)问题。如获批准,深圳特区的总面积将由现在的395平方公里扩容为1948平方公里,相当于两个香港。

上述“行政权三分”的试点改革,在2003年于幼军担任深圳市长时就已大张旗鼓开始,但最终却悄无声息流产。

按照当时的思路,深圳将对政府部门进行撤并和调整,设置若干决策局、执行局和一个监察局,“决策局只有决策权而没有执行权;执行局只有执行权没有决策权;监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖”。由于至少1/5的正局级部门将被撤销或合并,带来人事安排上的巨大障碍。且规划中决策部门的级别较高,其数量“越协商越多”。最终方案不再是当初意义上的“行政三分”,改革也就此沉寂。

此番深圳重启这一改革,尽管有大部制改革已在中央全面铺开的时机,但在实际操作上仍将面临机构撤并、部门定级等主要阻力。据称,为了避免上次改革的历程重演,深圳此次改革很有可能将按照决策、执行、监督平级的模式来推进。

不过,一位不具名的北京学者表示,在市委书记或市长拥有绝对权力,尤其是官员升迁都由其决定的情形下,决策、执行、监督三局之间势难形成有效的分权,也就难以收到相互制约的效果。同时,此制是模仿新加坡和香港的管治模式,但它们有健全的法院体系为基础,行政部门的权力范围相当有限。

分析指,该方案试图把整个政府(包括立法、行政、司法部门)的制约机制,内化于行政部门内部。这种政府和行政部门概念的混淆,很可能让行政权变成“四不像”,其后果是:要么行政权因分割而丧失效率,要么行政权更强,吞噬其他权力,尤其是决策局侵蚀人大的立法、预算等权力。

中国人民大学教授张鸣也认为,这一所谓的“政改”不可能产生实际效果。真正应该削减的是政府的权力。改革决策应由人大来通过;或者,由政府的常委会来通过。这个常委会应是扩大了的,而且应由选举产生。关键是,一个社会是否能够对政府进行有效的监督。然而,中国近年来似有倒退的迹象,权力越收越紧,没有人愿意放弃权力。