投资基金外部监管的国际比较及启示

陶　耿　陈安宝

摘 要:战后,在世界经济快速增长的大背景下,美国、英国、日本等金融业获得了飞速发展。由于金融业“脱媒”现象的发生,以共同基金为核心的基金业也获得了惊人发展。投资基金的监管问题,也引起政府的密切关注,并出现了一些新的变化,形成各自的模式。文章主要对世界发达国家的投资基金的外部监管模式进行了对比分析,并根据我国的实际状况,提出我国投资基金的外部监管应该兼收并蓄,借鉴美国的立法做法,加强立法工作并详细规定权责;借鉴英国的行业自律精神,提高行业自律对投资基金监管的作用;同时,作为新兴国家,我国的基金的监管也应借鉴日本的从严监管的法则,防微杜渐,把可能危害我国投资基金发展的违法违规行为扼杀在萌芽状态。总之,在投资基金的监管上,我们不能照搬照抄任何国家的模式,只能根据我国的国情及投资基金发展的阶段,走出有中国特色的投资基金外部监管之路。

关键词:英美日基金监管 历史背景 法律体系 启示

中图分类号:F830.9 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-073-02

随着金融全球化,西方发达国家的金融监管法律制度从20世纪80年代的自由向90年代的监管回归。然而,由于各国金融业发展的过程和金融监管的体制不同,基金市场监管主体的选择和监管手段的运用也表现出明显的差异,各国基金监管模式在向统一监管趋势发展的同时又表现出各自的特色,在监管模式上形成了不同的发展路径,对我国基金的监管有诸多启示。

一、英美日基金监管模式形成的历史背景

在历史上,英国的证券交易所完全是自治的。经过漫长的过程,英国形成了以金融业自律为主的监管体制。英国对投资基金业的管理也是以自律为主,即实行自我管理、自我约束、自我规范的“三自政策”。这种监管模式强调通过基金行业自己制定出运行规则进行监管,而政府除了适当的宏观调控外并不干预基金的具体业务。英国政府在1997年启动了一场金融监管体制的重大变革。证券投资委员会(SIB)正式更名为金融服务局(FSA),FSA作为一个新的监管者,同时负责银行监管和投资服务监管,到1998年6月,英国央行的监管权力剥离并转移到FSA,由此央行可以更加集中精力于执行货币政策,发展和改善金融基础设施。2000年6月,议会通过了《金融服务与市场法》(FSMA),这意味着英国的金融监管将从自律走向立法规范,建立一个“法典框架下的自律监管”新体系。

而美国证券市场的立法经历了从各州分别立法到联邦政府统一立法的过程。1911年,堪萨斯州通过了一部管理证券发行的综合性法律,史称《蓝天法》,此后各州纷纷出台了各自的蓝天法,为管理各州的基金销售活动提供法律依据。但各州分别立法的方式,不能有效地同欺诈活动作斗争。美国1929年证券市场崩溃使人们认识到,要建立一个统一、高效、公平、有序的证券市场,必须要有统一的联邦立法。经过此次危机,美国政府加快了投资基金的立法规范工作,1933年开始先后制订了《证券法(1933)》、《信托契约法(1933)》、《证券交易法(1934)》、《投资公司法(1940)》、《投资顾问法(1940)》、《证券投资者保护法(1970)》等一套比较严谨完整的法律法规体系,涵盖了基金的成立条件、运行规则、投资范围、信息披露、禁止欺诈、操纵行为、场外交易管理等方面。1934年7月,美国还成立了监管机构全国证券交易委员会(SEC),专门对投资基金的发行与交易活动进行依法督查、保证美国基金法律得到贯彻执行。

投资基金在日本称之为“证券投资信托基金”,起源于1930年。二战开始后,日本政府采取证券投资信托的模式筹集战争资金。在此期间,日本的证券投资基金体系得到构建。二战后,日本经济处于崩溃边缘,证券市场极为萧条,企业筹资极为困难,证券投资基金作为重要的筹资工具再次受到关注,并将投资信托作为证券市场发展的催化剂。监管当局于1951年6月颁布《证券投资信托法》,建立了以契约型基金为主体的日本投资基金制度的基本架构,20世纪50年代初日本投资信托业获得了一定的发展。但证券投资信托随之暴露了一些问题。1967年,日本大藏省修订了《证券投资信托法》,修订措施充分显示了日本的证券投资信托业的成长壮大是政府直接扶植与积极培育的结果。日本1996年实行金融改革后,政府开始逐步放松对于证券业的监管,金融业由分业经营向混业经营趋势发展,日本基金自律监管组织将会发挥出更大的作用。

二、英美日基金监管的法律体系

在英国基金监管的法律体系中,包括《防止(投资)欺诈法(1928)》、《公司法(1948)》、《公司法(1967)》、《公平交易法(1973)》和《金融服务法案(1986)》等,这些法律发挥了对于行业自律监管的指导和补充作用。而《金融服务与市场法(2000)》(FSMA)统一了监管标准,规范了英国金融市场的运作。

美国属英美法系,其证券法体系由成文法与美国法院的判例共同构成,因此按照成文法和判例法的区分,及各法律在基金监管中所处的地位将基金监管法律划分为以下几个层次:第一层次:即基金监管的法律主体是《投资公司法(1940)》与《投资顾问法(1940)》,其立法宗旨是保护基金股东和公众投资者免受投资顾问的欺骗,或不诚实和自我交易顾问的损害。第二层次:《证券法(1933)》和《证券交易法(1934)》,对基金公开发行或在交易所上市必须满足的资格认证、信息披露和交易规则等作出了规定。第三层次:美国各州的有关法律,如美国各州的《公司法》对投资基金的各方当事人的权利和义务进行了规定,适用于在该州注册的投资基金,美国各州的《蓝天法(1911)》(即州《证券法》)则对基金的发行进行了规定。1996年美国《全国证券市场促进法》的颁布,目的在于通过修订联邦证券法,使美国证券市场的监管走出联邦制,废止了州证券监督机构所做的重复工作,提高证券市场效率与竞争力;促进投资基金的有效管理,保护投资者;在提高监管效率的同时,减低监管负担。以上三个层次基金法律都属于成文法,主要规定了基金禁止的违法行为。第四层次:判例法,由已发生的基金法律诉讼判例组成。

日本证券投资基金监管法律体系分为三个层次:第一层次:专门规范证券投资基金业务的法律,如《信托法(1922)》,其法律原则是契约型投资基金——证券投资信托的主要法律渊源;《信托业法(1922)》是规范信托行业与信托机构的关系法,包括证券投资信托管理人与受托人;《证券交易法(1948)》则是以美国的《证券法(1933)》和《证券交易法(1934)》为蓝本,规范证券发行与交易活动;《证券投资信托法(1951)》,该法的立法宗旨是通过确立证券投资信托制度,保护证券投资信托受益人,以利于一般投资者进行证券投资。第二层次:其他涉及基金的法律,如《商法典》、《外汇和外贸管理法》。第三层次:行政法规和规章制度,如有关基金募集、发行、登记、上市和收购要约的政府条例,以及关于证券投资信托管理人、托管人和证券公司的政府条例等等。

三、英美日基金监管的框架

英国的基金监管体制较早是由贸易与工业部管理,1986年《金融服务法》出台以后,其监管权移交给证券与投资委员会,并逐渐建立了一个由政府、专门管理机构、行业公会和自律机构组成的,以分块管理与集中管理相结合为主要特征的监管体系。其结构可分为四个层次:第一层次是英国财政部,主要负责制定大的方针政策;第二层次为英国证券投资委员会,由官方和民间人士组成的一个半官方、半民间组织,直接向财政部负责,主要负责《金融服务法》的实施,并制定有关基金管理的技术性较强的政策措施;第三层次是众多民间的自律性质行业管理协会,这些协会是基金管理的主体,承担了主要的监管职能,协会根据本行业的特点制定出各种规则,以达到自律的目的;第四层次便是各协会下面的为数众多的会员。和英国自律监管相似的国家和地区还有:澳大利亚、我国的香港地区等。

而美国实行政府监管与行业自律相结合的模式。根据美国《1934年证券交易法》的规定,美国证券与交易委员会(SEC)于1934年7月正式成立,委员会隶属于美国政府,SEC不仅是一个执行美国证券法规的机构,同时还拥有准立法权和准司法权。其职能是对美国证券市场实施监管。委员会下设投资管理局,该局根据《1940年投资公司法》和《1940年投资顾问法》的规定,制定有关基金法规,监管基金管理人、托管银行、过户代理商、分销商以及其他为基金提供服务的机构和人士是否合规经营,基金资产是否得到安全保管,基金信息披露是否及时、完整、充分。另外投资管理局还负责审查基金新产品。除联邦政府监管外,各州也设有证券委员会,接受在该州发行基金的每个投资公司所提交的基金广告的备案,并收取一定的费用,以及对销售基金过程中舞弊及欺诈行为提出诉讼。行业自律主要是指交易所、行业协会(如投资公司协会(ICI)、投资管理和研究协会(AIMR)以及美国证券交易商协会(NASD))及其他团体(如注册会计师协会等)的行业自律。行业自律组织通过对投资公司进行监督、指导,实施自我教育、自我管理,目的是为了保护市场的完整性,维持公平、高效和透明的市场秩序。自律组织的自律活动需在证券法律框架内开展,并接受证券与交易委员会(SEC)的监管。证券与交易委员会(SEC)既可以对自律组织颁布的规则条例进行修订、补充和废止,也可以要求自律组织制定新的规章。与美国集中监管体制相同的,还有我国的台湾省。

日本证券投资基金的发展在很大程度上受到政府行为的影响、控制和左右。其监管体系是政府严格管制模式,其监管框架分为4个层次:(1)大藏省证券局。它是日本主管全国证券业务的政府机构,对基金及证券经营事项进行注册登记、批准、认可、检查并对一切证券法令的执行情况进行监督管理。(2)证券交易审议会。该机构于1962年由大藏省设立,是基金及有关证券的发行、买卖及其他交易等重要事项调查审议的最高行政机构。(3)证券投资信托协会。该协会成立于1957年7月,是为促进证券投资信托业的发展而经大藏省许可成立的,该协会是由基金管理公司和证券公司组成的行业自律组织,致力于办理有关证券投资信托营运的自律规范。协会的主要任务职能是:防止信托财产运用上违反受益人利益的事件发生,对公正恰当地运用信托财产进行调查、指导及劝告;防止投资信托公司对其他同业的诽谤或违法行为;为实现协会其他目的而进行调查、劝说与指导等。(4)日本银行。日本银行是日本的中央银行,它代表国家对证券市场进行直接或间接的行政指导和干预,对基金托管银行进行监督管理。

总之,英国经历了由行业自律向单一监管的过渡,美国是集中管理与分层管理并存,日本实行政府严格监管。监管下的自由和自律基础上的监管,为我国基金的监管提供了诸多启示。

四、国外基金外部监管对我国的启示

我国基金监管的发展与我国资本市场的发展是密不可分的,经过近20年的发展,目前我国基金监管方面的法律法规主要有《投资基金法》、《证券法》以及《公司法》、《信托法》等。其中《证券法》规定:“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一管理”,“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一管理的前提下,依法设立证券业协会,实行自律管理。”这意味着,我国投资基金以国务院证券监督管理机构及其派出机构为监管主体,同时辅之以证券业协会自律管理。从本质上讲属于集中统一的监管体制,但这种监管体制和以英美日监管体制还有较大差别,实际执行效果也大相径庭。

首先,在立法方面,还缺乏配套性的法律法规,尤其是缺乏有关投资者保护等方面的法律规章;其次,对于监管机构的名称、法律地位和性质以及监管人员的职责等未有明确的界定。而美国在1934年《证券交易法》中明文规定美国证券交易委员会为独立的拥有一定立法权和司法权的监管机构。另外,在行业自律方面,已有的《行业公约》只是约定基金行业成员要守法自律、规范经营、维护基金持有人的权利等,但缺乏相应的制裁措施,可操作性不强。在立法方面,应积极借鉴美国的成功经验。一方面,要尽快建立起以《投资基金法》为核心的不同层次的法律体系。围绕现有的《投资基金法》,尽快制定相关配套法律法规及其实施细则,如《投资者利益保护法》等,并根据基金市场的发展变化适时修改和调整。在法律规定上,既要确立严格的规范,又要为行政主管机关灵活机动地处理特殊情况留有余地,如基金管理人在基金运作中违反国家法律、基金契约等。在行业自律建设方面,应借鉴英国的做法。实行行业内部的管理与制约,发展基金行业自律组织。充分利用专业人员的优势,避免非专业人士介入监管带来效率低下的问题。我国必须借鉴英国的成功经验,建立起规范的基金行业自律组织,从而分担一部分政府监管的职能,这有助于降低行政监管的成本,提高监管的效率。最后,要正确处理监管效率与市场稳定的关系。从理论上说,监管效率和市场稳定是相互统一的,二者之间并没有不可调和的矛盾。一个发达、完善、有序的基金市场应该是运作高效而稳定的市场,相应地所确定的监管体制应尽量满足和体现这种要求。因此,有必要兼顾监管效率和市场稳定相结合的原则,避免在实际操作中监管者往往偏向于选择某一方面而对另一方面视而不见的情况,避免造成监管措施的不到位和监管的时滞,以保证基金监管体制的健康运行。

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(作者单位:华东师范大学,海证期货 上海 200062)(责编:吕尚)