“省管县”在全国推行的不成熟性分析

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摘 要:通过阐述“省管县”在理论上的优点和弊端,在实践探索中取得的成果和面临的困境,指出无论是从理论上还是从实践上,我们都没有做好在全国推行“省管县”的准备,提出了目前在中国这样一个地区经济社会发展水平千差万别的大国,全面推行“省管县”的时机尚未成熟的观点;主张在行政改革和财政改革上不同的地区,应根据自身的具体情况决定是否和何时实行“省管县”,并可以根据地区情况探索适合自己的行政改革和财政改革措施。

关键词:省管县 浙江模式 海南模式

中图分类号:C933.1 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-048-02

作为国民经济和社会发展的蓝图,我国第十一个五年规划纲要中明确提出,要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。而此前国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中提出,“有条件的地方可加快推进‘省直管县财政管理体制”。对此,宫桂芝、孙学玉等学者从当前“市管县”体制的不足着眼,论述了“省管县”实施的可行性;而更多的学者则从浙江省“省管县”的成功出发,主张在我国其他省份也应实行“省管县”行政变革,各省的主政者也纷纷迈出了实践步伐。但“省管县”在全国推行的时机真的成熟了吗?笔者以为,我们只有全面、客观地了解“省管县”在理论上的可行性及“省管县”试点情况,才能真正明辨“省管县”对我国行政体制改革的适用性问题。

一、“省管县”在理论上的不成熟性

(一)理论上“省管县”体制的优势

1.“省管县”能够提高行政效率,减少政策执行的“漏斗效应”。我国有五个政府层级,每级政府都有一定的“自主权”,但这种“自主权”在保证地方灵活性的同时,降低了行政效率,增加了行政成本,一定程度上削弱了中央政策的统一性,往往致使政策到达基层时严重走样。实行“省管县”后,我国政府层次由五级减为四级,而且由省直管县,这样就能够提高行政效率,保证中央政策的统一性。

2.“省管县”能够更好地消除“权力截留”的情况。在市场经济发展的今天,很多地区内部竞争多于合作,特别是市所在的地域“截留”了大量的应该分配给县区的资源。当初“市带县”的初衷不但没有实现,“市刮县”的情况反而愈演愈烈,而省直管县能够有效地改善这种情况。

3.“省管县”有助于促进农村经济的发展。市域经济离农村较远,不能很好地发挥带动农村经济的作用,而县城与农村的联系最为紧密,赋予县域经济更大的自主权能够更好地带动农村经济的发展,加快实现“城乡合治”的步伐,改变城乡“二元”格局。

(二)理论上“省管县”体制的弊端

1.“省管县”会减弱当地政府发展当地经济的动力。实行“省管县”后,政府级次必然会减少,乡(镇)—县(市)—地级市—省四级地方政府的晋升激励机制就会被打破。这种固有机制被打破后使得乡(镇)、县级行政人员向上晋升更加困难,无法激发他们发展当地经济的动力。

2.管理幅度过大会降低行政效率。目前我国省一级行政区划过大,除香港和澳门特区外的32个省级行政区中有16个下辖100个以上的县级行政单位,平均下辖89个县级行政单位,省直管县后会造成省一级政府的管理幅度过大,反而会降低行政效率,加大省级政府配置省内公共产品的负担。

3.“省管县”后,政府对社会规制效率会下降。不同于经济规制,政府实施社会规制所面临的规制对象不是局部市场的某些个体,而往往是由辖区内大量分散的个体组成的群体,因此社会规制的實施客观上要求政府具有足够的行政执行力,以保证在信息不对称的情况下对分散个体进行监督和强制的有效性。显然,五级政府能够保证政府的社会动员效率和X-效率,①进而也使政府能够借助强大的行政执行力去顺利实现各种社会规制目标和成功应对复杂的突发事件。而如果将政府级次改设为三个级次,政府纵向密度将下降,极可能造成政府对社会规制的失效,进而会严重威胁中国社会持续稳定的发展。

4.县域经济未必能带动乡村经济的发展。县域经济与农村经济关系紧密,但是县城的经济辐射力能否带动周围农村经济的发展是不确定的,如果县城的经济发展能力不足依然会出现“小马拉大车”的情况,谁又能保证杜绝了“市刮县”、“市压县”的情况之后,又不会出现“县刮镇”、“县压镇”的情况呢?{2}到那时我们是否还要“省直管镇”呢?

(三)“省管县”在理论上的探索并不成熟

对比“省管县”体制的优点和弊端,我们无法判断“省管县”体制是利大于弊还是弊大于利,而且除了“省管县”体制本身的弊端外,我们还必须面对这样一个问题,对于中国这样一个地区经济社会发展水平千差万别的大国而言,在推动行政和财政体制改革上,东、中、西部地区能够适用相同的的改革模式吗?{3}东部发达地区有足够的财力来承担改革的成本,有国内最好的市场体系来支撑改革,有各类精英汇聚所形成的开阔视野和开化思想来引导改革,中、西部地区有这样得天独厚的条件吗?

二、“省管县”在实践探索中的不成熟性

(一)浙江模式的困境

1.浙江试点:行政“市管县”,财政“省管县”。1982年,为更好地集中市场要素建设中心城市,以农促工,中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制。大多数省开始实行“市管县”体制,浙江也开始“撤地建市”。但与其他省不同的是,浙江一直保留着原有“省管县”的财政体制。1992年、1997年、2002年和2006年浙江省先后四次“强县扩权”,主要做法是“行政‘市管县,财政‘省管县”。

浙江“省管县”体制的一个显著特点,是把县级财政与市级财政摆到平等地位,除预算和各种行政规费外,财政结算、各专项资金的分配(含与部门联合分配的资金)、资金的调度等都是由省直接到县(市),无需经过市级财政。在这种体制框架之下浙江省还采取了合理划分收支、合理划分增量分成、“抓两头、带中间、分类指导”的管理措施、建立科学规范的转移支付制度和转移支付补助制度等一系列的配套措施,另外,值得一提的是浙江省一直实行的是县及县级市党政正职,即县(市)委书记、县(市)长由省里直接管辖的干部管理制度。{4}

2006年,浙江省开始了第四轮强县扩权改革试验,义乌市成为了唯一的试点。改革后原先属于金华市的131项管理权限、472项省级部门的经济社会管理权限以不同形式下放到义乌市。至2007年底,义乌的这603项扩权事项已全部完成权限移交,其中有572项事项和权限已得到落实。

2.浙江模式虽基本上取得了成功,但不具有可推广性。2004年,全国财政科研系统“完善省以下财政体制改革研讨会”上,浙江代表在介绍改革经验时指出:浙江的成功,与其特殊的地理环境有关。浙江省从省会杭州到各市、各县(市)的距离较其他省、自治区较近,省级政府的行政权力作用范围相对较大。

而且浙江省在实行县财省管时选取的都是经济比较强的县(市),即“强县扩权”,这些强县扩权前基本上不存在财政问题,其扩权后经济发展更加快速稳定与其扩权前的良好经济态势有很大关系。而中国的其他省份少有浙江这样的强县,在效仿浙江模式的基础条件上就会有所欠缺。

另外,浙江省虽然在财政上“省管县”,但在行政体制上,依然是“市管县”,这就极大地束缚了县级政府自主权,也使“县财省管”打了折扣,为了扩大省直管的范围,浙江虽然选取了义乌市作为试点,但也仍处于试点阶段,能否成功尚不得而知。

(二)海南模式的困境

1.海南试点:完整的“省管县”。海南省建省于1988年,省域面积在全国34个省级行政区域中排行第29位,下辖2个地级市、6个县级市、4个县和6个民族自治县。海南省在建省之初便实行了市、县平级的管理体制,率先进行“小政府,大社会”的改革试验,市和县之间没有从属关系,这不仅实现了财政层面上的“省管县”,更是实现了行政层面上的“省管县”。

2008年7月8日海南省委五届三次全体(扩大)会议通过《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》(以下简称《意见》),决定第一批向市县下放权力177项,还有20项待省人大常委会修改相关法规后再下放。《意见》就完善海南省直管市县管理体制提出了如下意见:一是科学划分省与市县两级政府的职责;二是进一步理顺省与市县两级行政事权关系,最大限度地向市县下放管理权限;三是进一步理顺省与市县两级财政分配关系,完善转移支付办法,建立健全激励性财政转移支付机制;四是进一步理顺条块管理关系,调整部门垂直管理体制,增强市县选人用人自主权;五是积极推进其他配套改革,如机构改革、行政执法体制改革、农村综合改革等。

2.海南模式天资优越却无建树。海南的先天优势就在于其建省只有20年时间,省小县少,从一开始就实行“省管县(市)”。海南模式的问题首先表现在,尽管海南政府层级较少,行政机构却并不因此具有更多的自主权。海南省委政研究室经济运行处副处长陈彤分析说,海南省的特殊性在于,海南省原属广东省,相当于现广东省的一个“市”,建省后,由最初的一个市级行政区升格为省,自然而然地将原先行政区许多本该是地级市的权限带到省政府。其次,在过去20多年里,许多法律法规规定的市县政府权限,也不断被省厅上收,由此形成省里管得太细、权力过于集中的问题,“甚至开网吧都得由省厅来批”。{5}

正是为了解决海南“省管县”中出现的问题,2008年7月8日海南省委五届三次全体(扩大)会议才出台了《中共海南省委关于进一步完善省直管市县管理体制的意见》。

(三)全国其他地区仿效浙江模式的困境

1.其他地区:浙江模式的推广。2003年12月,山东省出台了《中共山东省委、山东省人民政府关于加快县域经济发展的意见》,列出了30个经济强县和30个经济欠发达县,分别明确采取不同的扩大经济自主权的政策。湖北省针对当前县域经济发展处于“农业大县、工业小县、财政穷县”的现状,在参照浙江经验的基础上,于2004年初慎重地确定了首批20个县(市)实行“扩权”,随后,湖北省委、省政府又作出一项重大决策——改革现行“省管市、市管县”的财政体制,在全省52个县市推行“省管县”财政管理体制。

此外,河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等省份也陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的“省管县”改革试点。{6}

2.其他地区的小范围试点未见显著成效。湖北省从2003年開始在20个县实行县财省管试点,在2006年,湖北省县域生产总值达到3800亿元,与2003年相比,只增加了近7亿元,农民人均收入为3254.96元,低于2006年全国农民人均收入3587元。这些数据从一个侧面反映出财政上的“省管县”并未对湖北省的县域经济产生预期的促进作用。而且在湖北尝试“省管县”改革后,部分地级市开始想方设法将自己所辖的经济强县“吃掉”,变为一个区。比如,黄石“吃掉”下陆,咸宁“吃掉”了咸安。《湖北日报》公布的一项湖北省汉川市有关部门的调查显示:2004年,在汉川市239项“扩权”事项中,落实较好的有87项,仅占36%。

安徽省2005年初开始效仿浙江实行“省管县”改革,比较晚但却比较全面,由于其制定的五年规划还未到期,其成果也并未公布,但其落实“省管县”的政策却存在问题。如试点县实行2年考核淘汰制,如果2年内试点县拿不出成绩该县就会被取消试点资格;又如扩权后的县还是要向省和市两头作报告;在监督方面也没有采取配套措施,以至于县扩权后,县委书记权力过大但监督缺失,在安徽仅以阜阳为中心的皖北地区,就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处。

河北、江苏、河南、广东、江西、吉林等省份的改革仍在继续,但在放权的落实情况上却不容乐观。

三、总结与展望

“市管县”体制的弊端已越来越突出,严重阻碍了县域经济的发展,加剧了城乡差距,这既不符合国家统筹城乡发展、统筹区域发展的科学发展观,更不符合国家解决“三农”问题的决心,所以到了非改不可的时候。但无论是从理论上还是从实践上,我们都没有做好在全国推行“省管县”的准备,倘若还没有做好准备就开始在全国推行,改革的成本只会增大,道路只会更加曲折。

对于中国这样一个经济社会发展水平千差万别的大国而言,目前在全国推行“省管县”的时机尚未成熟。不同的地区应根据自身的具体情况决定是否和何时实行“省管县”,并且可以根据地区情况探索适合自己的行政改革和财政改革措施,只有这样才能做到实事求是和具体情况具体分析,才能有效地解决“市管县”体制的弊端,才能真正推动我国行政体制改革。

注释:

①X-效率,是指由美国经济学家哈维·莱宾斯坦提出的“来源不明的非配置效率”,是指在所有与管理技能相联系的各种未知因素都存在的条件下,厂商从既定数量的资源中能够取得最大可能的产出的组织效率。

②熊文钊,曹旭东.“省直管县”改革的冷思考[J].行政论坛,2008(5)

③杨之刚,张斌.中国基层财政体制改革中的政府级次问题[J].财贸经济,2006(3)

④贠杰.浙江“省管县”财政体制及其对我国行政体制改革的启示[J].体制改革,2008(5)

⑤符燕艳,常红晓.从海南改革拭目“省管县”前途[J].廉政瞭望,2008(9)

⑥庞明礼.“省管县”:我国地方行政体制改革的趋势[J].中国行政管理,2007(6)

(作者单位:中南财经政法大学公共管理学院 湖北武汉 430074)

(责编:若佳)