中西部地区省直管县财政体制改革模式的探索与创新

摘 要:“省直管县”财政体制改革是地方政府从政府规模、层级及财政关系等层面实行的一次深远变革,也是地方政府突破中央权力设置的制度壁垒而获得创新效率的一个难得契机。文章通过分析“省直管县”提出的动因,系统剖析目前省直管县财政管理体制改革的利弊,探索中西部地区建立地方新型财政管理模式。

关键词:中西部 省直管县 财政体制 改革模式

中图分类号:F810文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)07-039-02

2009年中央一号文件《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》公布, “省管县”成为其中最受关注的字眼,明确提出要推进省直接管理县(市)财政体制改革,稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制。“省直管县”财政体制改革的问题是一个地方财政体制的集权与分权问题,同时也涉及到政府组织结构问题。深化省以下财政体制改革,既是1994年分税制财政体制改革的继续和深化,也是目前我国政治、经济和社会形势发展的客观要求。

一、省直管县财政体制改革的成因

县乡地方政府财政困难,发生债务危机是1994年财税体制改革以来出现的新问题。分税制在我国运行十多来成功地集中了中央财政的财力,理顺了中央与省级政府之间的财政关系。但是省以下地方政府间财权与事权划分一直比较模糊,形成了财权向上集中、事权向下集中的局面,直接导致县乡政府财政运转困难,大量专款被挪用,地方政府债务危机加重,甚至政府运转难以维持,加剧了“三农”问题。多年来,这些问题不但一直得不到有效的解决反而越来越严重。这是近几年中西部省份人大代表和地市县乡级政府不断反映的焦点问题,并且这种要求解决的呼声一浪高过一浪。

适当减少政府层级、完善省以下财政体制,与解决当前较普遍存在的地方财政困难尤其是县乡财政困难、逐步消解“三农”问题、全面推进公共财政体制建设和小康社会建设直接相联,是从制度创新角度为实现社会经济全面发展、协调区域发展、有效扶助弱势群体,促进人与自然和谐发展等“统筹协调”目的而必须解决的重大事项。“省直管县”财政体制改革,就是为全面构建公共财政制度体系、有针对性地解决现阶段现实重大问题而提出的改革举措。

二、省直管县财政体制改革的模式分析

目前海南、浙江、山东、辽宁等省从壮大县域经济、缓解县乡财政困难、降低行政成本、推动制度创新出发已经启动了“省直管县”财政体制改革试点,产生四种不同的模式:(1)以京、津、沪、渝等直辖市以及海南省为代表的行政管理型,即这些地区行政管理层级就是省直接管理县,没有地级市这一中间环节,财政体制自然是省直管县;(2)以浙江等省为代表的全面管理型,即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面,全部实行省对县直接管理;(3)以辽宁等省为代表的补助资金管理型,主要是对转移支付、专款分配,以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理;(4)以山东等省为代表实行的省市共管型,即省级财政在分配转移支付等补助资金时,直接核定到县,但在分配和资金调度时仍然以省对市、市对县方式办理,同时,省级财政加强对县级监管。

这些尝试在具体制度设计上有很多创新之处,在规范省市县间财政分配关系、调动各级发展积极性、提高行政管理效率方面取得了一定的效果,但也催生了诸多矛盾。如削弱地级市调控力,从一定程度上制约了区域性中心城市发展,影响中心城市培育;释放了县级行政动力,有可能造成县域开发“遍地开花”和“无序建设”;省级政府在扩权政策中定位模糊,管理幅度过宽,管理难度加大,有可能导致上级行政对县级行政监督和约束力度的削弱;省市县事权、财权未能理清,地方政府财政分配关系混乱等等。

三、中西部地区建立“省直管县”财政体制改革的有效模式

目前,省直管县财政体制主要是县域经济较为发达的东部省份进行,取得较好效果,经济比较滞后、省级财政比较薄弱的中部地区,其县、乡财政运行情况不容乐观。在地方财政运行中,“三农”问题、县、乡财政困难问题和政府体制问题相互交织,中西部省份推行“省直管县”财政体制改革,应该选择何种改革模式,相应采取哪些保障措施,笔者通过对湖南省财政现状调查,探讨中西部省份“省直管县”财政体制改革的有效模式。

1.2008年湖南省、市、县三级经济财政状况分析。湖南省土地总面积21万平方公里,总人口达6845万人。现辖长沙等13个市和湘西土家族苗族自治州,县市区数为122个,其中县级市为16个,县数为72个,市辖区数为34个;2008年湖南省GDP突破1.1万亿元,排名跨入前10名,增幅高出全国水平2.5个百分点,分别只有广东、江苏、山东生产总值的31%、35%、35%,而地方财政收入、规模以上工业增加值、外贸进出口总额、城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入等指标均低于全国平均水平,在中部六省也只能排到第三位;2008年全省财政收入1300亿元,分别只有广东、江苏、山东的39%、47%、68%。总的来看,湖南省幅员较广,人口众多,经济发展水平中等,市(州)、县发展不均衡。虽基本具备实施“省直管县”的条件,但应根据现实情况因地制宜,分而治之,寻求省以下财政层级的最优组合充分发挥”省直管县”体制的功能优势,促进区域经济的协调发展。

湖南省2008年GOP超过1000亿元的市、(州)有长沙、岳阳、常德、衡阳,长沙更是达到3000亿元,而最少的湘西只有183亿元;财政总收入超过60亿元的市(州)有长沙、株洲、衡阳、岳阳、常德,而长沙市财政收入达340亿元,湘西州只有24亿元,人均地方财政收入均低于湖南省平均水平的市(州)有怀化市、张家界市、湘西自治州、娄底市、永州市、益阳市、邵阳市。根据数据分析,全省122个县(市)国土面积、人口分别占全省的88%和97%,而提供的GDP总值、财政收入只占66%和31%,还不能成为全省经济实现跨越式发展的支撑点和主战场。湖南省经济十强县财政收入均超过5亿元,而财政困难的县有的不到5000千万元,甚至出现财政赤字,大多分布湘西州、张家界、怀化市。

2.“省直管县”财政体制改革模式探讨。通过对湖南省2008年财政状况的分析,结合近几年的探索试点,要坚持从实际出发、因地制宜,采取财政激励措施,发挥后发优势,促进县域经济发展。作为中西部省份“省直管县”财政体制改革基本模式按照省、市、县经济发展不平衡现状,提出以下几种模式。

(1)“省市共管,省进市不退”模式,区域中心城市+卫星城。对于经济发达、财源较丰沛的大市,如湖南的长沙、株洲、岳阳、常德等市,按照“省市共管、省进市不退”的原则,中心城市是现代区域经济发展的动力源,其作用不仅不能削弱,而且还应支持建设一批功能互补、特点鲜明的卫星城,加强其集聚和辐射效应,做优做活大城市群,以进一步发挥中心城市在经济社会发展中的核心增长极作用。各省辖市将继续履行统筹协调区域发展的重要责任。市财政局既可接受省财政厅委托,对县(市)财政局进行检查监督指导;也可向所辖县(市)财政局布置有关业务事项,并可要求其提供有关财政资料。对所属各县(市)专项拨款补助暂不划转,仍由省辖市统筹用于对所属县(市)进行补助,补助项目及补助金额可在各县(市)间调剂;省辖市财政局可单独或与市有关部门联合向县(市)下达补助指标。

(2)“扩权强县”模式,弱市(州)+两极县。对经济发展水平较低的弱市(州)而言,一般有两种极端情况。一种是“相对较弱的市+相对较强的县”,如湖南省邵阳市与邵东县,地级市的存在已经束缚了县(市)的发展空间,阻碍了一批强县的崛起,县(市)急欲“破茧而出”,应对其实施“省直管县”直通车改革,调整行政区域划分,扩权强县,设立副地市级城市,发挥其次级中心区域城市的作用,鼓励财政收入大县(市)“抓收入、上台阶”的如“超收返还、以奖促增”等激励政策,以培育一批县域经济增长点。

另一种是“相对较弱的市+相对较弱的县”,如湖南省湘西州与古丈县等,“市”与“县”的经济发展水平较低、财政实力较弱,双方较易陷入低效竞争和博弈困境中,可暂不实行省直管县。但省要加大对县市经济社会发展的资金和政策支持,辅以激励与约束相结合、鼓励经济欠发达市、县(市)增收节支保平衡的财政政策,在确保当年财政收支平衡和完成消化历年累计赤字任务的前提下,将省财政的体制补助和奖励与地方财政收入增长相挂钩。

(3)“直通车”模式,中等市州和中等县。对于中等市州和中等县,构建省直管县的财政体制“直通车”,省各项转移支付及专项资金补助直接分配到县(市),但暂不调整财政收支范围,维持现有利益分配格局,共同支持县域经济发展,坚持权责统一,充分发挥下级财政自主管理、自主创新的积极性,尊重他们的首创精神和选择权力,鼓励他们突破路径依赖而获得创新效率。同时也要密切关注、审慎对待,除对改革市(县)进行正常的业务指导外,还要加强监管,尽量避免“省直管县”初期发生的管理缺位和无效状态。

四、创新“省直管县”财政体制改革的措施

实行省管县财政体制存在的突出问题,是市级行政体制与财政体制不一致、市级事权与财权不对称的问题。省对市、市对县的两层博弈改成为省直接一对多的博弈,将改变两级财力积累进程和利益均衡结构,必须理顺省市县的关系,调动市级财政管理的积极性,配合省管县体制共同发挥促进县域经济发展,实现财政体制与行政管理体制的和谐共存、协调互动。

1.进一步明确省、市、县财政工作职责。合理划分省、市、县三级财政工作事项,理顺工作关系,实现省管县财政体制与市管县行政管理体制的有机结合,充分发挥省级财政的区域财力调节作用,实行省对县(市)的“五个直达”,即:资金直达、分配直达、指标直达、结算直达。报表直达;在保证县(市)既得利益的基础上,加大省对县(市)财政的指导和支持力度,调整、规范省、市、县之间的财权、事权关系,扩大县级管理权限,缓解县乡财政困难。市级财政在省县之间仍将起到桥梁和纽带作用,继续承担对县级财政的指导、支持和监督职责;在力所能及的情况下,对所辖县市财政困难继续给予帮助。县(市)应充分利用良好的外部环境、经济发展的自主权,省财政政策和资金上的支持,激发县乡经济发展的内在动力,壮大县域经济。

2.建立与省管县相配套的财政公开透明的监督机制。建立省对县的监督管理机制,避免省级财政管理半径激增造成的“管理真空”问题。要结合各地实际,进一步强化对县财政工作的指导、支持、管理和监督,对部分县财政收支预算组织审查,充分掌握县级财政收支的真实状况,规范县级财政收支行为,促进县级财政依法组织收入,科学合理安排支出,保持收支平衡;进一步完善省对市和县财政收入目标考核办法,建立健全省对县级财政的激励和约束机制;加强资金调度,确保各县国家规定的工资和津补贴的正常发放;加快“金财工程”建设步伐,强化财政管理的技术手段,提高财政管理水平。同时,不断完善财政与编制政务公开的相关制度和办法,严格控制县、乡新增机构、编制和财政供给人员,探索建立财政预算与机制相互配套相互监督的管理办法。

3.设立财政管理专员。同时也可以派出专员,负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。

4.各县要进一步加快发展。解决县级财政困难,基础在管理,根本靠发展。各县必须进一步转变理财思路,坚决克服“等、靠、要”的依赖思想,牢固树立自力更生、自我发展、自求平衡的意识,进一步深化改革,加快发展,壮大实力,加强管理,抓好增收节支,争取早日实现财政状况的根本好转。

[本文系《基于省直管县财政体制改革下的地方政府债务化解研究》课题研究成果]

参考文献:

1.贾康,阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考.管理世界,2005(8)

2.湖北省财政厅预算处.省管县财政体制必要性及完善措施.湖北省省管县财政体制下县乡财政运行机制研讨会

3.安徽省人民政府关于实行省直管县财政体制改革的通知

4.傅光明.推行省直管县体制刍议.现代经济探讨,2006(11)

5.扩权强县.关键何在.中国县域经济网

(作者简介:何万能,衡阳财经工业职业技术学院,副教授、高级经济师,评建督导处处长;研究方向财政体制、会计学 湖南衡阳 421000)

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