广州求解外国人管理

刘　刚

随着来中国的外国人逐年增多，城市如何接纳和管理这个特殊的人群，成为一些中国城市要面临的新课题。在广州，它显得尤其棘手和紧迫。

“外国人集中居住在中国的城市里面，并不是新鲜事。”中山大学教授薛德升接受《中国新闻周刊》采访时，反复强调这个观点。

随着广州改革开放的程度日益加深，大量涌入广州的外籍人口也与日俱增，加上数量庞大的非法入境、非法居住、非法就业的“三非”外国人，使得城市如何接纳和管理这些特殊的人群，成为政府必须解决的新课题。

在薛德升看来，非洲人围堵派出所事件并非偶然，事件经媒体报道后，广州的非洲人管理问题显得更突出了。

庞大而“敏感”的人群

薛德升和他的同事去年曾发表了一篇广州小北路非洲人聚居区的论文，因为非洲人成为广州的热点，这位中山大学教授最近经常接到记者要求采访的电话。

薛德升最早关注广州的非洲人，是在3年前。在广州坐地铁时，他发现身边突然多了不少黑色皮肤的外国人，“后来去小北路，实地探访发现，广州聚集了大量做生意的非洲人。”

薛德升开始了更深入的研究，并发现，这些非洲人是在1990年代后开始陆续进入广州的，尤其1997年东南亚金融危机后，由东南亚大量迁往广州，同原籍国家或地区开展贸易，商品主要集中于服装、鞋、手表、儿童玩具等日用品。

多处类似“番坊”的非洲人聚居区，也使薛德升产生了兴趣。他认为这是广州国际化的一种表现。

“广州到底有多少外国人，分别是哪些国家的，我们不清楚。”薛德升遗憾地说。在走访做实地调查的时候，他们曾试图向公安局要过这方面的材料，但公安局说，这些材料是保密的，不能提供。

记者也有着课题组相似的经历。《中国新闻周刊》记者试图联系与非洲人管理相关的广州市各级公安部门，都被以“外籍人口管理题材敏感”之类的理由拒绝。

零星的相关信息，只是散见于广州市有关部门的一些报告、文件。

2007年下半年，广州市政协提交的一份《对我市居住在出租屋外国人管理问题的调研报告》披露，2006年，从各口岸进入广州旅游、探亲、留学、交流、做生意等的外国人300多万人次，同比上升21.5％。据不完全统计，在广州常住的外国人已达5万多人，且逐年增加。预计到2010年将超过20万人。

2006年，外国人临时住宿登记近90万人次，其中居住在广州市出租屋和居民家中的外国人约4万多人次，涉及180多个国家和地区。居住在出租屋的约15000多人，占了近一半；住在居民家中的8000多人，占26％，其余为自购房或单位宿舍。主要分布在天河、越秀、番禺、白云等区域。辖内聚居外国人200人以上的派出所共有40个，其中12个为500人以上，超千人的有6个(番禺钟村、大石，天河林和、石牌、五山，越秀洪桥)。

伴随外国人数量增加的，是“三非”人员(非法入境、非法居留和非法就业)的猛增。一组广东省“三非”人员数据显示，2001年为2442人，2003年为4687人，2007年，这一数字增加到7000多人。“三非”人员的增加，带来了更多的治安问题。

前述调研报告称，外国人在广东省的作案行为，主要是偷渡、盗窃、抢夺、诈骗和走私。而据此份调研报告援引广东省刑侦局2005年上半年的统计，外国人涉嫌刑事犯罪的发案数约有200起。

各类犯罪中，毒品走私比较突出，在海关2005年查获的21起走私犯罪中，走私毒品案件15起23人，比上年同期分别上升了27.5％和36.0％。查获各类毒品近53.9公斤。走私犯罪者主要是来自东南亚和非洲国家的国民，占涉案人数91.3％。

“现在广州的非洲人每年以30％至40％速度递增，他们已经自然地形成了很多聚集点，贩毒、抢劫等刑事案件增加很快，要不了几年，问题会很严重。”广州市社科院城市管理研究所所长黄石鼎此前受访时说，“现在该是正视的时候了。”

重点在“三非”

“外国人管理，重点还是对那些‘三非人员的管理。”接受《中国新闻周刊》专访时，广州市政协常委、港澳台侨外事委员会主任黄继胜认为，“对那些有合法手续的外国人，要尽量帮助融入当地社会，而对那些‘三非外国人，该拘留的拘留，该遣返的遣返。”广州市政协提交的《对我市居住在出租屋外国人管理问题的调研报告》，黄继胜担任调研组组长。

实际上，根据可检索到的公开资料，广州当地对“三非”人员的整治，早在21世纪初期就开始了。广东省人民政府参事室政法组的调研报告披露，自2001年以来，广东省公安机关对“三非”外国人的管理，原则就是——“发现一个、查处一个、遣送一个”。

2006年，广州市多个部门的关注重点，都转向了外国人管理领域。多份提案建议“建立统一效能的涉外管理工作机构”，加强对外国人的管理力度。

2006年底，广州市组建了查处“三非”外国人机动队、专业队，各区也相继成立查处“三非”外国人专业队。从2007年起，每两个月在涉外重点区域组织开展一次专项清查行动。查处“三非”专业队，一般由公安、工商、劳动、税务、卫生以及城管等部门组成。

据广州当地媒体报道，“7·15”非洲人围堵派出所事件前不到2个月，广州警方宣布，从5月20日起，多个部门联手在广州环市中路一带开展专项检查行动，以规范此路段涉外经营场所的经营行为。

“这样的行动我们会长期坚持下去，以保障守法的经营者和外国人的合法利益，营造平安、舒适、和谐的涉外经营环境。”当时带队的广州市公安局副局长何靖向参与专项行动的广州媒体表示。

此外，2006年，越秀公安分局成立广州市第一个外国人管理中心，落实派出所、出入境、治安等部门在管理方面的职能分工。同时，以出入境科为主，从派出所、户政、指挥中心等部门抽调懂英语的民警，专门负责辖内外国人的管理工作。

这一年，黄继胜带队做调研时，对两个问题印象非常深刻。首先是语言不通，派出所民警检查护照，一般涉及英语还没有多大问题，但非洲人很多使用小语种，民警查看护照，半天看不懂，即使抓到非法经营的，把他关起来，也不知道他来自哪个国家。

另外，绝大部分留宿外国人的居民都未到当地公安机关申报登记，更有大量的民房在被长期出租给了外国人之后亦未按照上述程序办理申报登记手续，租赁合同也未至辖区房管所以及出租屋管理中心登记备案，造成了大量的治安隐患。

2008年8月29日，广州市流动人口管理办公室给黄继胜的提案答复表示，广州将推进流动人员出租屋管理信息化建设，把境外人员管理纳入流动人员管理服务范畴。