农民普惠养老：梦想能否照进现实？

马　莉

农村实行新型农村社会养老保险制度的推进,有利于破解城乡二元结构,但是农民普惠式养老政策仍需要相关法律的保驾护航

中国自古就有“老有所终,壮有所用,幼有所长,鳏寡孤独废疾者皆有所养”的传统社会理想,但在政府把农民养老纳入责任义务的范畴之前,这只能是无法企及的梦想。在国庆60周年到来之际,这一梦想开始照进现实的曙光。

8月4日,人力资源和社会保障部副部长胡晓义在国务院新闻办召开的新闻发布会上披露,中国农民年满60岁以后都将享受到国家普惠式的养老金,国家先选择10%的县(市、区)试点,然后全面推开。据悉,试点将在今年10月1日前启动。

“有‘新农保之称的农民普惠式养老,较之上世纪90年代‘老农保的农村养老保险,最大的亮点是中央财政出了钱,目前的方案,基础养老金是每月55元。起点虽不高,但力求低水平广覆盖。”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧对《中国新闻周刊》透露,现在各地申报试点的积极性非常高,试点有望超过10% 。

破茧而出

农民普惠式养老政策酝酿已久。

早在2007年11月,党的十七大报告就曾指出,“积极探索建立农村养老保险制度,健全社会救助体系。”

经过一年多的酝酿与准备,2008年11月,人力资源和社会保障部将《我国农民养老保险试点方案指导意见》上报国务院审批,指导意见体现了“会安排部分中央财政,用于农民养老保险”的主导思想。

2009年6月底,国务院召开常务工作会议,决定从2009年开始在10%的县(市、区)实行新型农村社会养老保险的试点,2020年前将覆盖全国。“老有所养”的新农保体制迈出了历史性的一步。

在接受《中国新闻周刊》记者采访时,中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英表示,该政策的迫切性不言而喻。

中国的计划生育政策已经实施了30多年,社会结构发生很大变化。社科院对此的调查显示,中国城乡家庭规模越来越呈现出小型化的趋势,与此同时,家庭结构还呈现出以核心化家庭为主,小家庭式样日益多样化的趋势,比如空巢家庭、丁克家庭、单身家庭、单亲家庭等,正在构成中国城乡家庭结构的重要内容。

相较于城市老年人完善的社会保障制度,这种社会结构的变化,对农村老年人的冲击显然更大。

唐钧也表示,随着中国城市化进程的加速和人口老龄化时代的到来,大量的青壮农民工填补城市劳动力短缺,使得中国社会老龄化的不良后果,基本上会落在农村。估计大概10到15年之间,农村的养老问题就会更加凸显出来。

国家统计局农民工统计监测调查显示,截至2008年12月31日,全国农民工总量为22542万人。据农业部预测,未来10年,中国农民还将以每年850万的速度向城镇转移,预计今后20年从农村转移到城镇的人口将达3亿。

“养老保障作为一种社会福利,对所有国民实行普惠本身就是该制度的一种内在要求。” 中国社会科学院农业发展研究所研究员王小映对《中国新闻周刊》表示,在农村“补贴”城市多年后,国家把农民养老纳入责任义务的范畴也是理所当然的。

截至2008年底,中国60岁以上农村老年人口已经超过1.2亿,而此前中央财政对农民养老的投入几乎为零。

从经济实力和财力角度讲,中国已经具备了对农民普惠式养老政策的物质基础。国务院发展研究中心农村经济研究部秦中春研究员对《中国新闻周刊》表示,2008年,中央的财政收入已经突破6000亿,较之上世纪90年代实行“老农保”时每年4000亿的财政收入已经不可同日而语。目前中国已经进入了“工业反哺农业、城市支持农村”的阶段。

曾设计和推进“老农保”制度的唐钧表示,当时设计让国家财政投入是不现实的。民政部从1990年开始在部分农村地区进行农村社会养老保险制度试点,两年后向全国推广。高峰时全国大约有8千多万农村人口入保,但这一数字从1998年开始下滑,目前只有5千多万人,停滞不前。农民中断投保的原因是集体补助、国家政策扶持难以实现,致使绝大多数参保农民得不到任何补贴,社会保险演变为个人储蓄保险。

制度尚需继续完善

即将试点的农民普惠式养老政策究竟如何设计?面临哪些现实考验?会否像“老农保”一样停滞不前?人力资源和社会保障部媒体宣传部门对此问题给予《中国新闻周刊》的回复是,具体实施细节尚在探讨之中。

不过,人力资源和社会保障部副部长胡晓义在前述会议上介绍,“新农保”较之“老农保”最大的区别,是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合,在支付结构上的设计为两部分:一部分是基础养老金55元,由国家财政全部保证支付;一部分是个人账户养老金,个人缴费以当地县级行政区上一年农民人均收入为缴费基数,原则上费率为4%〜8%,农民自愿多缴不超过15%。

基础养老金55元,高还是低?党国英认为,中国60岁以上农村老年人口已经超过1.2亿,按此计算国家总共需支付660亿,在可承受范围内。唐钧则表示,此标准较之“低保”还低(目前全国农村平均最低生活保障水平是57元),但低不要紧,如果能够做到全覆盖的话,还可以继续上调。如新型农村合作医疗国家的投入,已经由最初的10元上涨到目前的40元。

另外一个客观原因是,对于筹资主体之一的地方政府而言,在金融危机的冲击下财政状况并未得到根本缓解,在通盘考虑下,此时推出的农民普惠式养老政策的基础底线偏低不难理解。

但一向倚赖“土地财政”吃饭的地方政府也并非没有动力。中国社会科学院农村经济研究所研究员崔宏志对《中国新闻周刊》表示,农村养老保障做得好将会弱化现在土地保障功能,有利于土地集中规模化经营,便于土地流转。而从各地试点的积极性来看,一些地方政府之间的攀比心态,可能促进“新农保”试点得以快速推进。

试点工作顺利与否,关键在于农民的投保积极性。专家对农民参保程度不无担忧。

现行规定要求,试点地区的覆盖率必须达到60%以上。养老保险个人账户部分每年需缴年收入的4%〜8%,按照2008年中国农民人均纯收入4761元计算,如果取中间5%的标准折算,农民每年需要拿出240元左右。

北京早在2008年1月1日起,就实施北京市新型农村社会养老保险试行办法,基础养老金约为280元,并随着社会经济的发展而逐步调整。但崔宏志带领的调研组对北京昌平区与大兴区调查时则发现,即使相对富裕的北京郊区,当地农民对一年拿出几十或上百元也非常不情愿。

“农民还有孩子上学、儿女结婚、看病等等需求,比较而言养老需求无疑是靠后的。”国务院发展研究中心农村部副部长徐小青对《中国新闻周刊》说,因此有可能出现最需要养老保障的低收入农民家庭因为资金顾虑而无法惠及的现象。

因此,在推行过程中“让农民少拿钱”是根本。据《中国新闻周刊》了解,中央财政拟出资30亿元在试点地区进行“财政补贴”,对中西部财政补贴比例分别为基础养老保险最低标准的60%与80%。

后续两大难题待解

农村实行新型农村社会养老保险制度的推进,有利于破解城乡二元结构,有利于农村人口享有更多更为平等的社会权利。但是农民普惠式养老政策,仍需要相关法律的保驾护航。

据《中国新闻周刊》了解,原定于8月三审的《社会保险法》将推迟到明年,而且或需四审。《社会保险法》从1994年被列入国家立法规规划之后,已经长达15年悬而未决。

另外,未来农民养老金的安全问题仍然被业界所担忧。1996年至2003年,云南红河州各县共汇入红河州民政局6千余万元农村养老保险基金,但截至2003年末,账户上仅剩130余万元。

由于监管不力和制度漏洞,养老基金的运营屡次出现违纪、挪用滥用现象,且一次比一次数额巨大和性质恶劣。

“除了贪渎之外,社保基金的保值增值更难,”唐钧表示。目前将要试点的“新农保”制度,主要以县为单位进行管理,所收的社保金一般都存到银行,由于利率偏低加之物价水平的上涨,基本上年年贬值,这必然使农民养老制度的推进大打折扣。