浅议新公共管理对中国行政管理的影响

韦　佳

摘要:自20世纪80年代以来,西方各国为了应对财政危机和政府的信任赤字、绩效赤字、均开始了大规模的政府改革。政府管理的运作发生了变化,有传统的、官僚的、层级制的、缺乏弹性的行政,转向市场导向、因运变化的、深具弹性的公共管理。这股浪潮被通称为“新公共管理”。这种变化,并不仅是一种改革或管理形态的变化,而是政府角色与市民关系产生了本质的变化,是一个公共部门管理的新典范的呈现。

关键词:新公共管理 行政管理 影响

新公共管理到底是什么?它既指一种试图取代公共行政学的管理理论,又指一种新的公共行政模式,还指当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同,如在英国叫“管理主义”,在美国则称为“企业家的政府”或“新公共管理”,在其他一些国家又称为“市场导向型公共行政”等等,不管冠以什么称谓,其核心点在于:强调经济价值的优先性、强调市场机能、强调大规模使用企业管理哲学与技术、强调顾客导向的行政风格。新公共管理代表的是现实世界中人们持续不断改进政府,实现理想政府治理的一个努力的方向。

首先,新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会的关系,重新对政府职能及其与社会的关系进行定位。在传统公共行政管理中政府扮演了更多的生产者、监督者、控制者的角色,为社会和民众提供公共服务的职能和角色被淡化,有些政府部门和人员甚至于或多或少的忽略了为人民服务的最终任务。在新公共管理中,政府不再是凌驾与社会之上的、封闭的官僚机构,而是负有责任的“企业家”,政府公务人员应该是负责任的“企业经理和管理人员”,社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务做为回报的“顾客”或“客户”,政府服务应以顾客需求或市场为导向,应增强对社会公众需要的响应力。政府再造,最重要的在于要塑造一个具有公共服务精神的政府。

我们的政府是人民的政府,应以人民高不高兴,人民答不答应,人民满不满意(邓小平语)作为政府的施政目标,建立一个服务于人民的政府。服务型政府,概括起来,就是将政府由原来的控制者,改变为兴利者和服务者。服务型政府意味着施政目标由机关和专家决定,到由民众希望合法期待来决定;从一味强调按章办事到强烈的当事人取向,考虑到民众的具体情况;从独断专横的领导到民众参与领导。

其次,新公共管理改变了传统公共模式下的中央集权管理。在公共领域,公共权力是最为重要的一个资源,对资源的合理分配和利用,在很大程度上影响着一个国家的政治构造、政治发展和经济发展。事实上现代社会发展的非均衡性;多元价值与利益的共处;民主政治的发展;社会变革的加速;信息的不完全等等,使中央集权面临着挑战,中央集权面临着自身无法克服的弱点,如对变化了的环境感知能力较差;获取全部信息的困难;沟通和协调的困难;地方缺乏动力机制等。在新公共管理中,认为政府应该通过授权或分权的办法来对外界变化迅速作出反应;政府应将社会服务与管理的权限通过参与或民主的方式下放给社会的基本单元:家庭,社区,团体组织等,让他们自我服务、自我管理。与集权的机构相比,授权或分权的机构有许多优点:比集权的机构有多得多的灵活性,对于新情况和顾客需求的变化能迅速作出反应;比集权的机构更有效率;比集权的机构更具创新精神;能够比集权的机构产生更高的士气,更强的责任感,更高的生产率等等。

中国传统上是一个中央集权的国家。正如邓小平所言,中国政治体制最大的问题在于权力太集中。因此,在调整权力结构时,要赋予地方必要的权力,让地方有更多的因地制宜的灵活性,发挥地方发展经济的积极性和创造性。

第三、与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同,新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本——效益分析、全面质量管理、目标管理等)和竞争机制,取消公共服务供给的垄断性。让更多的私营部门参与公共服务的供给,通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来,从而提高服务供给的质量和效率。尽管政府公共管理与企业管理和私营部门的管理在各自的目的、对象和方法上有种种差异,但企业管理的科学性、重视市场需求和顾客的反馈这些方面则可以为公共管理借鉴。

为了提高我国政府在公共服务领域,特别是基础设施行业的管理效率和水平,更好地发挥市场机制的作用,我们可以借鉴西方的做法,在加强对提供公共服务的宏观管制的同时,将竞争机制引入公共服务领域,开放一些公共服务的市场,在一定范围内允许和鼓励私营部门进入提供公共服务的领域。例如在具有自然垄断性质的电信、电力、铁路运输、自来水和燃气供应等基础设施产业中便可以进行这些方面的改革,从而该变我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。

第四、新公共管理从注重遵守既定的法律和规章制度,向注重实际工作绩效,注重提供优质服务的方向发展。新公共管理认为,虽然任何组织都必须具有规章才能运行,但是过于刻板的规章则会适得其反。企业家式的政府是具有使命感的政府。他们规定自己的基本使命,然后制定能让自己的雇员放手去实现使命的预算制度和规章,放手让雇员以他们所能找到的最有效的方法去实现组织的使命。有使命感的组织比照章办事的组织的士气更高、也更具有灵活性、更具有创新精神、从而更有效率。

我国目前尚处于法制不健全,制度供给不足的阶段,不消说,建立健全法制,完善规章制度仍将是今后一个时期我国行政改革的一项重要任务。但是必须看到,制度毕竟是手段,它是为政府完成公共管理的目标和任务的。因此在制定法律法规和管理制度时,应该同时考虑如何将法律及管理制度落到实处。而这一点恰是我国目前行政管理工作尤其应该加强的一个方面。如果有法不依、执法不严;有令不行、有禁不止的现象得不到有效的控制,即使法律法规和管理制度再完善,依法行政也是一句空话。

第五、与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同,新公共管理重视人力资源管理,提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理一节上的灵活性,如以短期合同制取代常任制,实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。传统的政府机构是一个典型的机械似的组织,比较封闭,上下级之间等级森严,管理相互制约;官员对上级负责,忽视人民意见;机关工作中抓取、抓权屡见不鲜。因此,政府组织应更具弹性和适应性。实行政策制定与执行的分离,强调战略管理;减少繁文缛节;以团队精神而非命令与服从达到整和与控制。

新公共管理既是西方特定的社会、政治、经济条件的产物(如前所述),又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势。但是,即使是同为发达国家的欧美各国,由于历史条件、文化传统等方面的不同,其实行新公共管理的进程、速度、重点及所采取的具体措施均各有特点。中国是发展中国家,中国市场经济建设虽起步时间不长,却已获得了经济高速增长,人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势,如何进一步发挥政府在完善我国社会主义市场经济建设中的作用,政府如何运用市场的方法来管理公共事务,提高公共行政服务的质量和效率,实现公共行政管理和现代化,这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题,有必要进行深入的研究和探索。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论和实践,显然可以为我国的公共行政管理改革提供一定的经验,起到一定的借鉴作用。