铁路公检法转制的艰难步履

王家敏　马　莉

在铁路系统内设立司法机关的实质是司法权力的部门化，是典型“条块分割”的计划经济形态在司法体制上的反映，所以改制是必然的。这个被传了10年以上的说法，此次似乎最逼近现实。

8月2日下午5点，张帅(化名)像往常一样换下警服，结束了日勤任务。铁路公安即将转制的消息，并没有在他内心激起更大的波澜。“近五年，每年都说要准备公务员考试。”张帅确定，转制是水到渠成的事。

7月23日，国家公务员局官方网站发布一条工作动态称，7月17日，国家公务员局、铁道部在京联合召开铁路公安民警公务员过渡工作会议，对铁路公安民警公务员过渡工作进行全面部署。该消息还称，铁道部政策法规司司长田根哲传达了铁路公检法管理体制改革有关文件精神。

社会舆论的反应显得比张帅激烈。

铁路公安率先转制

北京铁路公安局机关民警张帅，1997年进入西安铁路警校，学制两年。进校一个月，他就发现自己“与一般公安不同”。工作后，他作为一名乘警，往返于北京与深圳之间。

北京西客站，铁路与地方公安管辖以广场台阶为界。穿同样的警服，性质与待遇却有极大不同。

张帅当乘警一年后，迅速懈怠，之后转入局机关。“当你身穿警服对铁路局领导敬礼，为他们执行警卫任务的时候，你就能有我的体会。”

7月30日，网络上关于铁路公安转制的消息传开。“近五年都传要转制，年年准备公务员考试，特别是春运、暑运最累的时候，领导说我们要转公务员了，加把劲，但说了几年大家也都疲了。”

张帅工作10年，“月收入比地方民警少一千多元。一线铁路民警收入更少，跑一趟好些天，在车上的乘务费(补贴)每小时五毛四，也就是1950年代的标准。”

近年，铁路公安机关的经费、工资、福利等各方面待遇均低于地方公安机关，内部改革的呼声日益高涨。据各地媒体报道，上海、广州、成都等地铁路公安转制已经进入准备阶段，更有称转制后铁路公安待遇将大幅提高。

针对铁路公安或将率先改制，采取铁路公安机关整建制纳入国家公务员序列，由公安部直属，实行垂直管理的说法，中国政法大学副教授卞建林在接受《中国新闻周刊》采访时认为，“相对铁路法院、检察机关等司法机关，铁路公安因其属于行政机关性质，整体改制脱离铁路系统，进人国家公务员系列，划归公安部领导，体制上更顺畅，操作上也更可行。”

而在张帅看来，“关键点是(转制后)领导的出路和经费的来源。如果领导点头，一切都好办。”他告诉《中国新闻周刊》，“铁路公安处级的车(公务用车)可以是奥迪A6，在地方局级也就帕萨特，地位差很大。转制后，铁路局领导想用我们办事，也没那么方便了。”

对于8万铁路公安民警而言，并非所有人都与张帅的想法一致，“北京算系统里收入低的，西部一些地区，(铁路民警)收入比当地国家公务员收入还高，反而不想转制。”

权力、利益的盘根错节并不足以牵制改革的大势。卞建林认为，“铁路公检法改制后，难免面临案件侦查难度、案件管辖、人事任免、经费来源等问题，但这些问题都能得以解决，最为重要的是纠正现行铁路公检法机关由企业领导，有碍司法统一的体制性、根本性的缺陷。”

公检法改制前传

“改革缓慢是有一些利益需要平衡，但更多的还是铁路体制本身的特殊性。”铁道部党校教授徐基镇在接受《中国新闻周刊》采访时认为，铁路系统“独立王国”的形成有其历史、体制原因。

抗日战争时期，前苏联将其管理铁路的做法用到东北铁路上。中华人民共和国成立初期，考虑到铁路的重要性、运输的跨区域性、相关社会治安等因素，中国模仿前苏联铁路严格管理的建制，将东北铁路的管理运用到全国。

徐基镇说，“铁路发挥了急先锋的开拓作用，所到之处学校、医院等社会功能机构相继建立。铁路迅速发展，运输流动性大的特点对治安、司法也提出了专门的要求。”

其时，包括铁路在内，中国司法系统设置基本沿袭前苏联的模式。中国政法大学副教授卞建林介绍，铁路司法机关经历了设立到撤销，再设立的过程。

1953年铁路运输法院创设，履行刑事案件审判职能。仅4年后，1957年8月，国务院颁布《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》，将铁路法院撤销。铁路运输方面的一般刑事案件，由案件发生地的基层法院处理，直接危害运输的刑事案件，由铁路系统的管理局、分局所在地的中级法院处理。仿前苏联模式在铁路系统设置三级检察机关，同样于1957年8月被撤销。

卞建林说，“其中涉及到人员分流，铁路法院的干部，除少数需要留在地方法院工作的以外，其余原则上仍调动回原来地区或企业部门重新分配工作。”

直到1979年，《人民法院组织法》第二条规定专门人民法院包括铁路运输法院。据此，铁路运输法院恢复重建。并设有铁路运输高级、中级和基层三级法院。与此相仿，具有专门检察职能的铁路检察院依据1979年《人民检察院组织法》相继建立。

尽管违反了司法统一的原则，但当时铁路系统面临治安状况重点整治，加上相应存在的铁路公安系统，延续至今的铁路运输公检法体系就此建立。新成立的铁路法院除行使刑事审判职能外，还增加了经济审判职能，在司法体系中的地位得以提升，也为往后的利益纠葛与司法公正风险埋下了伏笔。

1987年最高人民法院、最高人民检察院发布《关于撤销铁路运输高级法院和全国铁路检察院有关问题的通知》，撤销铁路运输高级法院，仅保留中级和基层两级铁路运输法院。该体制延续至今。

卞建林认为，在铁路系统内设立司法机关的实质是司法权力的部门化，是典型“条块分割”的计划经济形态在司法体制上的反映。

业务上，中级铁路运输法院受所在地高级人民法院监督，铁路运输检察分院及所辖的铁路运输检察院分别隶属相关的省级人民检察院和各级铁路党委的双重领导。但各级铁路的法、检及公安的经费则由各级铁路局负责，人事上也由其管理。这个意义上，铁路公检法实际上成为了各级铁路企业的下属部门。

2003年铁道部出台《关于推进铁路主辅分离辅业改制和再就业工作的指导意见》，指定由济南、兰州、上海三地铁路局作为改革试点，尝试将公检法机关、医院和学校等单位剥离出铁路系统，交由地方管理。到目前铁路原属大部分医院、学校等部门已基本剥离，而公检法部门则存续至今。诉讼与公民建议

呼吁改革的声音因一些事件与诉讼得以升温。

2006年，一位老人在火车上捡矿泉水瓶遭铁路公安拘留引起了一场大讨论。59岁的滕自英从长沙坐火车回家途中，在火车上收集了28个空矿泉水瓶子，被怀化铁路公安处石门县火车站派出所以“扰乱公共汽车、电车、火车、船舶、航空器或者其他公共交通工具上的秩序”为由拘留处

罚5天。铁路公安部门相关负责人称处罚出于治安考虑，并未违反其内部规定。

一位铁路内部人士告诉《中国新闻周刊》，“这只是庞大体系中一个小小的利益链条，铁路上的一切物资如何流转都有利益分配，铁路公安按照内部规定行事并不足为奇。”

“其实有时候我们也很无奈，直白的说，谁发钱谁领导。”北京铁路公安局民警张帅告诉《中国新闻周刊》记者，“铁路内部的人跟票贩子搭上倒票，我们抓了，人还没带走，上面一个电话就得放人。”

按照法律的规定，铁路公检法的管辖范围是铁路沿线的车、站及沿线发生的案件，并同时对铁路的工厂、企业、专属的铁路居民生活区、铁路院校等发生的刑事、民事和经济纠纷有权管辖。

随着运输企业逐渐市场化，不仅铁路企业与乘客的纠纷案件增多，铁道部原所属的铁路系统的工程局、处、物资单位更多地参与地方经济建设，铁路法院与地方法院之间的纷争随之而来。

6月2日，律师张凯借此案向全国人大常委会法制工作委员会寄送了《关于对铁路系统司法权进行违宪审查的公民建议书》，中国青年政治学院副教授杨支柱、中国政法大学副教授张守东、副教授卞建林，以及郝劲松、盛学友等以公民联署形式支持此建议。

张凯在接受《中国新闻周刊》采访时说，“公民直接要求撤销一个法院很难，但是我们认为赋予铁路法院的法律解释是无效的、违宪的，否认铁路司法权就等于釜底抽薪。”

两院组织法分别于1983年和1986年进行过修改，其中关于专门法院与专门检察院的规定中只明确了军事法院和军事检察院，与现行宪法第124条和130条的规定相一致；关于专门法院和专门检察院的设置、组织和职权由全国人民代表大会常务委员会另行规定。但至今为止，全国人大常委会并未对此作出任何规定，其组织和职权主要由两高司法解释加以规定和调整。

但此建议书至今未得到任何回复。

今年全国“两会”，吉林省高级人民法院院长张文显提交了一份关于尽快理顺铁路、林业、农垦等部门和企业法院管理体制建议。他直言，“有关铁路、林业、农垦法院的管理体制改革进展缓慢，严重制约司法公正。”

改革之路扑朔迷离

事实上，近十年来，国家层面一直试图努力理顺铁路公检法管理体系。

早在上世纪90年代初期，全国人大、最高法院启动修改法院组织法时，就曾试图对包括铁路法院在内的专门法院进行改革。

而最高人民法院司法改革办公室一位工作人员则告诉《中国新闻周刊》记者，听闻铁路公安改制，但是铁路法院改革没有列入司法改革议程，最高法也没有相应分工。“2008年11月中央深化改革司法改革的文件对铁路只字未提，所以司法改革三五纲要中也并没有提到铁路司法改革一事。”

解决“部门、企业办法院”，是之前两轮中央司法改革任务之一。1999年、2004年两次提出要改革现行铁路、交通、民航、林业、石油、农垦、矿山等部门、企业管理公检法的体制，将其纳入国家司法管理体系。

上述最高法工作人员说，“铁路公检法改革尽管放入一五、二五纲要里，但长久以来搁置，这其中有很多原因。甚至有铁路法院打电话来问，这个改革不搞了?”

中国青年政治学院副教授杨支柱在接受《中国新闻周刊》采访时认为，铁路公检法作为权力部门，剥离自然存在难度。一个可行的方案是撤销铁路法院、检察院。撤销以后，原铁路法院、检察院的审判、检察业务按照属地管辖原则划归相关的地方法院、检察院行使。在人员分流上，具有专业背景，能够胜任审判、检察工作的人员，可以通过司法考试或其他途径进入各级法院、检察院，继续从事审判、检察工作；其余人员应当由铁路等部门在一定缓冲期内做出安排。

卞建林也认为，海事法院的改革。就有一些成功的经验供我们学习和借鉴。“撤销铁路运输法院、检察院后，地方各级法院、检察院可以根据铁路审判、检察工作的需要，在铁路局(段)设置人民法院、人民检察院作为派出机构，主要处理与铁路有关的刑事案件。这样既能避免现行铁路法院、检察院设置问题上体制性的缺陷，又能解决因铁路刑事案件的特点而造成的刑事审判、检察方面的实际困难。”