把握和落实党“总揽全局协调各方”之原则的困境与思考

周义顺

摘要：党要“总揽全局、协调各方”，是十一届三中全会以来中国共产党提出的加强和改善党的领导所必须坚持的一条重要指导原则，这一原则内涵丰富，意义重大，但这一原则在具体落实过程中还存在一些难以把握和界定的环节，需要认真思考和对待。

关键词：中国共产党；总揽全局；协调各方；落实

中图分类号：D251

文献标识码：A

文章编号：1000-2529(2009)05-0071-04

一

党的十一届三中全会以来，为了加强和改善党的领导，党中央一再强调，要坚持“总揽全局、协调各方”的原则。“总揽全局、协调各方”这一提法，始见之于党的十二届七中全会。当时的党中央认为，党政不分往往使党委自己成了执行者，使自己经常处于行政工作的第一线，甚至成为了矛盾的一个方面，所以，为了更好地加强和改善党的领导，必须坚持党政分开。只有这样，才可以使党处在超脱的、驾驭矛盾和总揽全局的地位，从而发挥协调各方的领导核心作用。十三大也提出了党要实现“总揽全局、协调各方”，“党政分开才能使党驾驭矛盾，总揽全局，真正发挥协调各方的作用”。党的十五大把党“总揽全局、协调各方”与依法治国的问题紧密地联系了起来，强调只有把坚持党的领导、发扬人民民主和严格依法办事统一起来，从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，才能“保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用”。江泽民在2001年庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中把“总揽全局、协调各方”作为加强和改善党的领导的一个重要原则进一步予以了强调：“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。”党的十六大从改革和完善党的领导方式和执政方式的角度对“总揽全局、协调各方”这一原则作了具体的阐述。这就是：党的领导主要是“政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。”为了发挥党委在同级各种组织中的领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作，就必须进一步改革和完善党的领导方式和执政方式以及党的工作机构和工作机制，要“按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系”；十六大同时还把“总揽全局、协调各方”作为党的一个执政能力来看待，强调“必须立足全党全国工作大局，坚定不移地贯彻党的路线方针政策，善于结合实际创造性地开展工作，不断提高总揽全局的能力”。

在此基础上，党的十六届四中全会从改革和完善党的领导方式和执政方式的角度，进一步指出，为了充分发挥党委对同级人大、政府、政协等各种组织的领导核心作用，进一步提高党的领导水平和执政水平，提高党的拒腐防变和抵御风险的能力，要把“总揽全局、协调各方”作为加强和完善党的领导的一个重要原则，强调“按照党总揽全局、协调各方的原则，改革和完善党的领导方式，是当前和今后一个时期加强党的执政能力建设的一项重要任务”，各级党委和领导干部要按照提高“总揽全局的能力的要求，进行新的探索和实践”。党的十七大在谈到“总揽全局、协调各方”这一原则时指出，为了保证党领导人民有效地治理国家，必须坚持党“总揽全局、协调各方的领导核心作用”，“既要总揽全局、统筹规划，又要抓住牵动全局的主要工作、事关群众利益的突出问题，着力推进、重点突破”。

可以看出，党要“总揽全局、协调各方”，是新形势下坚持、加强和完善党的领导同时也是被中国革命和建设实践所证明了的党成功有效地治国理政的基本原则，是中国共产党全面总结过去执政的经验教训，包括借鉴外国执政党的经验教训，深入研究、透彻分析时代特点、国内外形势、党面临的任务和挑战的基础上，积极探索如何进一步加强和改进党对国家政权机关工作的领导，如何更好地处理与人大、政府、政协以及人民团体等之间的关系，亦即如何更好地改革和完善党的领导方式和执政方式的新结晶、新思路、新途径和新办法。提出、贯彻和落实这一原则，是中国共产党领导水平和执政能力极大提升的一个重要体现和显著标志。

二

“总揽全局、协调各方”具有丰富的内涵。所谓“总揽全局”，就是指各级党委要在同级各种组织中发挥领导核心作用，在一些重大问题上要立足于全党工作的大局，站得高、看得远、想得深，把主要精力放在抓方向、议大事、管全局上，集中力量抓好全局性、战略性、前瞻性的重大问题，以有效地实施党对各个领域的政治、思想、组织的领导，保证党的理论、路线、方针、政策在本地区得到正确的贯彻和全面的落实。“总揽全局”包含三层含义：一是全局性，即党要善于站在全局高度审时度势，把握事物的整体和发展趋势；二是战略性，即党要集中精力抓好根本性、决定性的重大问题，不要陷入事务主义，不要忙于应付具体琐碎的“小事”；三是前瞻性，即党不要仅仅限于当前、仅顾眼前，更要着眼未来，加强科学预见，把握社会的发展方向。

所谓“协调各方”，就是指各级党委在党的集体领导、统一协调之下，要从整体推进全局工作的角度出发，统筹协调和处理好与所在地方的人大、政府、政协等几套领导班子之间的关系，统筹安排好经济、组织、宣传、纪检、统战、政法等几个方面的工作，从而使各个方面都能够各司其职，各尽其责，相互配合，最终形成工作合力。

“总揽全局”与“协调各方”是统一的不可分割的有机整体，它们相互联系，相辅相成，相互促进，互为前提和条件。“总揽全局”是“协调各方”的基本方向和目标所在；“协调各方”是“总揽全局”的重要基础、基本手段和根本动力。各级党委只有把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机地统一起来，牢固树立“总揽全局”的观念，始终站在“总揽全局”的高度，努力做到总揽而不包揽，才能做到“协调各方”；只有做到了“协调各方”，确保协调而不包办甚至替代，确保各方的事由各方去办，党才能更好地“总揽全局”。

党要“总揽全局、协调各方”是新形势下坚持、加强和改善党的领导的重要组成部分，是民主集中制原则在党的领导工作中的具体体现，也是党和政府各个部门形成工作合力的体制保证。各级党委只有不断加强领导班子的自身建设，努力改进领导方式和执政方式，才能真正站得高、看得远、想得深，更好地发挥自身在同级各种组织中的领导核心作用，才能根据依法治国的要求，理顺各种关系，从而使各个方面积极履行各自的职责，形成相互协调、相互支持的工作格局。坚持党“总揽全局、协调各方”的原则，不仅有利于促进各级党委成员增强集体领导和全局意识，发挥党委集体成员的积极性、主动性和创造热情，而且可以更好地保证党的集体领导作用的充分实现；它对新形势下进一步加强和改进党对国家政权机关工作的领导，营造政通人和的社

会局面，建设中国特色社会主义政治文明，充分发挥党的领导核心作用具有十分重大的理论价值和现实意义。

三

在理论上理解了“总揽全局、协调各方”的内涵和重大意义，在实践中却并不一定就能使其落实到位。从党要“总揽全局、协调各方”这一原则提出一直到后来被多次强调，可以看出，在如何更好地坚持、加强和改善党的领导的问题上，按照党“总揽全局、协调各方”的原则，党的领导得到了有力的加强和极大的改善。在看到成绩的同时，也要清醒地认识到，党的工作与人民的期待还有不小差距，“党的执政能力同新形势新任务不完全适应，对改革发展稳定一些重大实际问题的调查研究不够深入；一些基层党组织软弱涣散”，“面对新形势新任务，党的领导方式和执政方式、领导体制和工作机制还不完善；一些领导干部和领导班子思想理论水平不高、依法执政能力不强、解决复杂矛盾本领不大，素质和能力同贯彻落实‘三个代表重要思想、全面建设小康社会的要求还不适应……一些党的基层组织软弱涣散，一些党员不能发挥先锋模范作用”，等等。这些问题的出现，说明了党的领导还没有得到很好地加强和改善，进而说明党“总揽全局、协调各方”这一原则没有得到很好地坚持和贯彻。因为若真正做到了“总揽全局、协调各方”，党的领导自然就能得到很好地加强和改善，最起码能为其创造更好的条件。那么，党“总揽全局、协调各方”这一原则为什么不能很好地坚持和贯彻呢?原因固然很多，但不可否认的是，在具体贯彻这一原则的过程中遇到了一些困境，出现了一系列不是轻易就能解决的问题和困难，一些深层次的矛盾一时半会还难以化解。

对于“总揽全局、协调各方”这一原则来说，如果在理论上不能对其全面理解、准确定位，那么在具体落实的过程中就难以正确地把握、操作和运用。这样就会出现一些难题和困境，进而使党的领导之加强和改善的状况不尽如人意。

我们知道，党“总揽全局”，即是要求党“集中精力把好方向、抓好大事、出好思路、管好干部”，党要“管全局”，要“善于站在全局高度审时度势，把握事物的整体和发展趋势”，“集中精力抓好根本性决定性的重大问题”，要“把工作重点放在对全局有决定意义或影响的重大问题上，不陷入具体事务”之中，不去忙于应付具体细碎的“小事”。但是，究竟什么是“大事”、什么是“小事”，哪些是“根本性决定性的重大问题”、哪些是“具体事务”?对此问题，不同的人有不同的理解。站在党“总揽全局”的角度来看，应该说，所谓大事就是关系全局、影响全局的事。这仅是理论上、文字上的理解，在实践中，在具体的条件下对什么是“大事”、什么是“小事”却难以有个事先的划分和定论。因为所谓“大事”、“小事”仅仅是相对而言的，对甲来说是“大事”的事，对乙来说，也可能就是“小事”，或者根本就不是个“事”；反之，对甲来说是“小事”的事，对乙来说，也可能就是“天大”的事。这就使一个具体的党组织在落实“总揽全局”的具体操作中难免产生一些困惑。比如，上个世纪八、九十年代，波兰出现了几次大的社会动荡，其诱发因素都是物价问题，“1980年大罢工和团结工会事件的最初导火线仅仅是猪肉提价”。“猪肉提价”这件事是“大事”还是“小事”?孤立地看，可能就是“小事”，但它却引发了波兰社会的动荡，最终导致了当时波兰的执政党失去了执政地位。又比如，2008年6月28日在我国贵州省瓮安县发生了一起简单的刑事案件，但最后却发展成为了一场严重的打砸烧、围攻政府部门的群体性事件。这件事情节恶劣，破坏严重，给小小的瓮安县造成了极大的财产和经济损失，乃至影响了贵州全省的稳定和形象。一起简单的“刑事案件”和“一场严重的打砸烧、围攻政府部门的群体性事件”，“这两者之间本来风马牛不相及”，最后却联到了一起。类似的群体性事件还有2008年7月在云南发生的“胶农事件”、11月始于重庆“的哥”罢运而出现的出租车罢运事件以及在甘肃发生的“陇南事件”，等等。这些群体性事件起初都是由于一些所谓的“小事”没有得到很好地解决、一些小矛盾没有得到及时合理地化解，以致酿成民众和社会情绪的“井喷”，以激烈的冲突对抗、严重的破坏性后果、恶劣的社会影响等极端的形式表现了出来。这给各级党委、政府敲响了警钟：所谓的“小事”若处置不好、小矛盾若得不到及时化解，必然会影响到社会的稳定，影响到党和政府的权威，乃至影响到党的执政地位的稳固。所以，所谓的“大事”、“小事”，其中的平衡在实际操作中其实是很难把握的。一个在当时看来不是“大事”的事，若放在另外具体的条件和背景之下，它就有可能成为一件关乎全局的“大事”。这一点对任何一个具体的地区和部门来说都是如此。所以，在实践中究竟该如何去把握和界定所谓的“大事”、如何去“总揽全局”确实有难度。

就“协调各方”来说，在其落实过程中也会遇到一些困惑。所谓党“协调各方”，要求党要协调和处理好自身与人大、政府、政协以及其他各个方面之间的关系，从而使人大、政府、政协以及其他各个方面，在党委的集体领导、统一协调之下，各司其职，各尽其责，相互协调、相互支持，最终形成共同推进全局工作的整体合力。所以，党要做到“协调各方”，在实践中，首先要求党解决好如何正确处理自身与人大、政府、政协以及司法机关等之间关系的问题。这个问题若解决不好，党就无法做到“协调各方”，就发挥不好党的领导核心作用。而为了使党委与人大、政府、政协以及司法机关等之间的关系得到妥善处理，就需要实行党政分开，即党政职能分开。

实行党政职能分开，应当从组织机构和职能上理顺党委与国家权力机关、行政机关、司法机关和其他各种社会组织之间的关系，划清它们各自的职责，这样才能使各个部门各司其职，各负其责。问题就在于：党委和其他各个部门的职责该如何去具体划分?

我们知道，按照“协调各方”的原则，党的领导主要是政治、思想和组织的领导，党是路线方针政策的制定者，即党委主要抓好宏观决策问题。但在实际操作中却难以将其具体化。对此，邓小平曾明确指示：“党要善于领导，不能干预太多……我提到要注意政治体制改革，包括党政分开和权力下放。”因此，凡是适宜下面办的具体事情，都应由下面去决定和实行，只有这样，才能避免政出多门、互相扯皮现象的出现。但在社会的政治、经济、文化这些领域中，哪些属于大的、宏观的事情，哪些又属于小的、微观的事情?比如说，农民工工资拖欠问题需不需要党去管?再比如，温饱、住房、就业、医疗、教育、安全、卫生、治安、最低保障等问题需不需要党来管?按理说，这些事情都不是该党来管的，而是应该由政府去做的，因为它们都是具体的事务。但这些事情却都与党的执政地位的巩固息息相关，因为它们都关乎着民生、民权，而民生问题则是构建社会主义和谐社会的“底线”。如果民生问题解决不好，则这个底线就会失守，一旦这样，那么，人们内心的焦虑便会逐步转化为对党的失

望、怀疑和不满，最终会影响到党的执政地位的巩固，危害到党的执政安全的维护。实际上，在现实生活中，我党也一再强调，“群众利益无小事”，“解决群众的穿衣问题，吃饭问题，住房问题，柴米油盐问题，疾病卫生问题，婚姻问题。总之，一切群众的实际生活问题，都是我们应当注意的问题”。对这些“具体事务”，应该说，任何一级的党委在实际工作过程中都应认真具体地管。但是“在实际工作中，个别领导有时对政府部门随意干涉，乃至使党与政府的职能出现错位。党组织的职能更多地渗透到政府内部的事务，往往一些事情由党组织来决定，然后由政府执行。例如：定任务、定指标、定项目等本来是政府机关按照法律，依法行政的本职工作，但是这些工作在某些地方往往由党委直接给办了，使党过当干涉政府应当独立完成的职能”。站在党应该“协调各方”这一角度来说，党若参与“政府内部的事务”、具体管理群众的吃穿住行诸事，似乎是不妥当的，与党的领导应该主要是政治、思想和组织的领导的要求是相背离的；但是，党若不这样做，则又会严重影响到自身执政地位的巩固和执政安全的维护。这就说明党“协调各方”这一原则在实践中不易把握。正因为其不易把握，一些地方、一些组织和一些党员领导干部在贯彻和落实“总揽全局、协调各方”这一原则时，总会出现所谓的“越位”、“错位”、“缺位”等等这样或那样的问题。这些问题的出现会极大地影响党的领导的加强和改善，影响党的领导核心作用的发挥。因此，在实践中究竟该如何去贯彻和落实党“协调各方”这一原则同样会出现一些困惑。

实际上，党要做到“总揽全局、协调各方”，就必须对“总揽全局、协调各方”这一原则中所谓的“全局”、“大事”、“小事”以及党政等各个部门的职责等都做一比较具体的相对的细致的划分，以便在实践中易于操作，否则，“总揽全局、协调各方”这一原则就很难在实践中真正地不折不扣地落实到位。若出现这种现象，党的领导就不可能得到很好地加强和改善，“一些领导干部和领导班子思想理论水平不高、依法执政能力不强、解决复杂矛盾本领不大，素质和能力同贯彻落实‘三个代表重要思想、全面建设小康社会的要求不适应，以及一些党的基层组织软弱涣散，一些党员不能发挥先锋模范作用”的状况就不可能得到较好的改变。如果这一现象持续下去，就有可能危及到党的执政地位的稳固，威胁党的执政安全。

中国共产党在21世纪面临的伟大而艰巨的三大历史任务仍然是推进现代化建设、完成祖国统一、维护世界和平与促进共同发展。这三大历史任务能否顺利完成，关键在于党，在于党的领导是否得到了更好地加强和改善，党是否切实地做到了“总揽全局、协调各方”。但“总揽全局、协调各方”这一原则在贯彻和落实的过程中却面临着两难困境。因此，怎样正确地恰如其分地理解、把握“总揽全局、协调各方”的原则，如何在实践中使其落实到位，需要中国共产党人认真思考和对待。这不但需要高超的政治智慧，更需要娴熟的治国理政之技巧。我们坚信，中国共产党人具有这样的智慧和技巧。

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(责任编校：彭大成)