政府与市场关系探析

吕红梅

摘要：在经济发展中。政府与市场的有效结合才能达到资源的最优配置。正确处理政府与市场的关系，关键在于合理确定政府的职能边界：科学界定中央与地方的市场分权：建立“有限”与“有效”政府。

关键词：政府；市场：国家干预；边界

政府与市场的关系问题是一个古老而又恒新的话题。处理好政府与市场的关系，实际上是要合理确定政府经济职能的边界。关于这一边界，世界银行在1991年以“政府与市场关系”为主题的世界发展报告中，提出了“友善于市场”的发展战略。该战略认为，对市场友善的干预应该遵循以下原则：不做主动干预，除非干预能产生更明显的良好效果；把干预持续地置于国际和国内市场的制约下，确保干预不致造成相关价格的过度扭曲，如果市场显示干预有误，则应该取消干预；公开干预，使干预简单明了，把干预置于制度的规范约束下。以上3点，对于确定政府干预的范围、内容、方式和力度很有借鉴意义。

一、合理确定政府的职能边界

美国经济学家阿瑟·刘易斯认为，“政府的失败既可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多。”其重要原因是，政府行为目标与市场行为目标不完全一致。前者追求社会目标，追求社会得益最大化；后者则是为进入市场的行为者提供追求私人利益最大化的平台。因此，界定政府职能，明确政府的干预方式和干预范围，划分政府和市场之间的边界，无论是对提高市场调节效率还是提高政府效率都十分重要。

政府的职能边界到底如何确定并不取决于政府本身，也不能简单地以“大政府”或“小政府”作为标准取向，政府职能的边界是由行政环境及与政府活动相互作用的客体决定的，并且会随着环境和客体的变化而变化。合理的政府职能边界的衡量尺度主要有：一是作用与能力相一致的原则。政府权力扩张应限定在其能力范围内，明确政府不应该做什么与应该做什么，没有能力做什么与有能力做什么同等重要。二是成本收益原则即效率原则。政府规模过大或过小可能都是有害的，政府规模增长的边际成本等于其边际效益时，政府规模是合理的。政府职能的合理定位需要不断转变政府职能，只有将政府职能界定在其能力的基础性工作上才有助于提高政府管理的效能，防止政府失效的产生。由市场经济发展的历程可以看出，市场经济是一个有效率的经济，但它自身也是有缺陷的，容易形成市场失灵。但政府干预过多，也妨碍市场机制发挥作用，降低市场效率，形成政府失灵。因此，合理的市场干预应该是在市场失灵与政府失灵之间。

我国作为一个发展中国家，在实现工业化的过程中，面临着资本短缺、本国企业在国际市场上竞争力不强、市场发育滞后、城乡二元经济结构、人口多、资源匮乏等一系列困难和问题，这些都需要政府发挥更大的作用。但是。政府干预是有边界的，它不能妨碍市场机制发挥作用。因此，在我国当前市场发育尚不成熟阶段，仅靠市场还无法解决的方面。可以由政府去做，但要创造条件让市场发挥作用，只要市场能够发挥作用的领域，就要放给市场去调节。在这个问题上。要合理划分二者的边界，充分发挥两方面的积极作用。

二、科学界定中央与地方的市场分权

市场产权的唯一主体是中央政府。虽然地方政府和部门政府机构对于各国市场体系与市场制度的建设起到了极其重要的作用，但地方政府和部门政府机构与中央政府仅仅是一种代理关系。虽然一个国家在其市场产权制度的建设与供给过程中，或多或少存在制度学习与制度模仿现象，但国家的“暴力潜能”和占主导地位的意识形态决定了一个国家的中央政府才是市场发动机的灵魂，中央政府必须独立自主地进行市场产权制度的建设安排与制度供给。从本质上讲，中央政府是一国市场制度的唯一投资者与供给者，任何地方政府和部门政府机构都不能代替中央政府行使市场所有权的主体功能。

因此，应该合理划清中央政府与地方政府事权的界限，科学界定中央与地方的市场分权。中央政府的事权范围应该涵盖：涉及国家整体利益的全国性公共产品和服务；政府管制；制定反垄断政策；进行宏观经济管理、发展中和转轨中国家还包括全国性的发展和改革政策；进行再分配，包括收入分配政策的制定和实施，以及建立全国性的社会保障体系等。提供全国性和区域性外溢效应比较强的公共产品是首要和基本的职能。

省级及省以下地方政府的事权范围应该是：提供地方性公共产品和区域性公共产品；承担部分經济性管制及社会性管制职能；执行反垄断的法律和政策；配合国家宏观经济政策实施，制定地方发展战略规划和改革思路方案；配合实施国家的收入分配政策，承担地方性的社会保障统筹。总体来看，提供公共产品是地方政府的主要职责。其中：提供排污、消防、垃圾清理和供水、围海设施、电视转播、大坝、城市交通、图书馆、电影院等地方性公共产品各级地方政府的职责。与上下级政府共同提供电视节目、信息、医疗保健、环境保护、计划生育，以及教育、医疗、道路等存在“交叉性”纯公共产品和准公共产品，也是各级地方政府不可推卸的职责。

三、建立“有限”与“有效”政府

钱颖一教授在《市场与法治》一文中提出了“有限”的政府和“有效”的政府的概念。面对政府增长的趋势，为了最大限度地克服政府失败，需要通过有效的制度安排对政府权力及政府增长进行约束。

(一)“有限”政府

“有限”政府是职能限制在公共领域的政府。“有限”政府的治理，是通过制度化、程序化的制约机制，即通过“法治”，实现对政府权力的约束。法治不仅意味着市场行为要依据法律，更意味着政府行为也必须依据法律。政府的权力大小、范围、规模、职能必须由法律和制度予以严格明确的规定，只有当执行法律的政府权力服从于明晰的、非人格化的法律控制时，社会才可能建立起普遍的法律秩序。

(二)“有效”政府

“有效”政府是指政府作为公共权力的代表者是否能有效地履行一般政府都应履行的基本职能。政府经济管理的有效性，是政府校正市场失灵的前提，是政府能力的表现，同时也是政府干预市场的理性要求与客观结果。“有效”的政府经济管理有以下特点：高效率、强效能、优效益。

(三)构建“有限、有效”政府的途径

1、构建“有限”政府的法律体系，明确政府经济管理的边界。“有限”政府是“有效”政府的前提。倡导“有限”政府的构建，并不仅仅是构建一个“有限”的政府，其真正的目的在于为“有效”政府的构建提供前提和基础。要建立一个“有限”的政府，其主要内涵在于构建一个完善的法律体系，以此为政府的运作提供一个恰当的边界和行动准则。对于这一法律体系而言，首要任务是宪制的确立。诺思认为，经济发展没有国家万万不行，但国家又往往成为经济发展的祸害。这就是所谓的“诺思

悖论”。解决“诺思悖论”的关键是界定政府与市场的边界，以及如何用一套宪政规则来控制政府权力的问题。就我国而言，首先是确立最基本的宪治观念，即要真正确立宪法的“法律之法”的崇高地位，具体法以及政府的条例、党派的规章在任何时候都不能超越于宪法，从而为一个“有效”政府的构建奠定坚实的规则基础。其次是加强行政法的建设。行政法确立的所有具体的法律制度应当与规范国家与公民关系的宪政框架一脉相承。行政法最主要的功能体现在对宪法的落实上。

2、加强法治和制度建设，全面推行依法行政，强化对行政权力的监督。可以从以下方面着手：(1)把法律机制引进政府决策，以提高政府决策的科学化、民主化和法制化的程度。引进立法机制。使政府决策符合法律的权限、符合法定的程序、符合法律规定、承担法律责任。引进司法机制，建立决策听众机制的准司法制度、仲裁调解的准司法制度、接受司法审查的制度。(2)政府干预行为应该规范化，必须通过一定的法规、制度和条例，对政府干预的具体职能、干预方式、管理經济的手段以及干预经济过程中的各种利益关系。予以明确的规定，形成政府干预经济行为的法律规范，限制政府的越轨干预。(3)要通过一定的制度组织形式。形成政府干预经济行为的机制，把政府对经济的干预置于有效的监督之下，并明确政府干预的责任。(4)加强社会对政府行为的监督、约束。从外部看，社会监督包括公共监督、新闻监督、舆论监督、社会组织监督；从内部看主要是政府机构从上至下的纵向监督和同级之间的横向监督。

3、培养中介组织。缩小政府规模。建设有限政府，需要社会机制的配套。小政府的前提是大社会，即必须在政府与市场以外的第三方力量即非政府组织充分有效作用时，或者非政府组织代替政府行使职能时，政府才可能向小政府方向发展。非政府组织主要是各种类型的中介组织。政府应通过培养中介组织，将部分政府职能社会化，从而精简政府机构，缩小政府规模。中介机构有3种类型：行业协会之类的中介机构，协调行业发展；商会之类的中介机构，协调各种类型企业的发展；会计师事务所之类的中介机构，监督和评价市场活动。

4、控制政府规模，抑制机构膨胀，提高政府效率。在市场经济条件下，从政府与市场的关系来说，政府规模小一点，对市场自由运行有好处。但是。在市场失灵面前，政府不能无所作为，政府应有适度的规模，对经济有一定程度的干预。国际上通常用经济自由化的尺度衡量市场发展程度，对经济自由化研究比较著名的两份报告——美国传统基金会和《华尔街日报》共同主办的《经济自由度指数》和大弗雷泽研究所的《世界经济自由报告》，都运用政府规模大小衡量政府对市场经济的干预程度，并且他们认为，政府规模和市场化程度存在负相关关系，即政府规模越大，经济的市场化程度越低。衡量政府规模的大小可以从政府收入、政府机构与人员、政府消费支出、政府投资和政府补贴等方面来评价。在最近一个世纪里，人类社会取得了巨大的经济成就，同时，政府的规模和范围也大幅度地扩张了。无论是发达国家还是发展中国家都是如此。与市场经济国家相比，在最近一个世纪里，我国政府规模及膨胀的速度是惊人的。政府规模自身有一种扩张的趋势，政府规模过大，本身就消耗了大量的社会资源，同时，必然会造成对经济的过度干预。为此，必须控制政府规模、抑制机构膨胀。具体措施有：对政府机构进行结构性调整，把专业经济管理部门改组为不具有政府职能的经济实体和自律性行业组织，大幅度裁减非常设机构，严格把好国家公务员的人口关，实现机关后勤服务工作社会化，规范官员的利益，加强对政府部门预算的监督。