新时期欠发达地区乡镇债务化解的路径选择

周爱飞　叶爱菊

摘要：欠发达地区的乡镇债务问题，成为影响当前新农村建设和社会稳定的重大政治经济问题，已到了非解决不可的地步。在对概念界定和现状描述的基础上，从制度层面分析了乡镇债务形成的原因，总结了青田县乡镇在实现“零负债”过程中的成功经验，希冀其背后所折射出的执政价值理念、机制路径选择及政府职能定位三方面给予我们有益的启示。

关键词：乡镇债务；欠发达地区；青田县

中图分类号：F812.8文献标志码：A文章编号：1673－291X(2009)05－0024－04

一、问题的提出

乡镇负债是乡镇政府所担负的债务的简称。由于我国《预算法》明文规定地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。因而理论上，包括乡镇在内，我国既不存在“地方政府债务”的空间，也不存在地方政府发行债券的可能。目前，国内学术界对“地方政府债务”这一概念也还尚未形成较为统一和权威的界定。魏加宁认为，地方政府债务是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。财政部课题组则认为，地方政府债务是指由地方政府或其职能部门直接借入、提供担保、欠账等形成的最终必须由政府偿还的债务。而刘星等人则认为，地方政府债务是指地方政府为了履行其职能的需要，依据信用原则，有偿、灵活地取得公共收入的一种形式，或者是地方政府顾及法定程序、政策、担保承诺等必须或者可能在未来付给公众的款项。据此，我们可以把乡镇负债分为直接负债和或有负债两部分，前者是指任何情况下都存在的债务，如拖欠行政机关和事业工作人员的工资、基础设施和建筑工程款、集团消费支出等；后者是指特定的事件发生时才形成的债务，如以乡镇担保的外债、基建贷款等。

虽然目前我国地方政府举债不具合法性，但地方政府在举债问题上往往巧借名目，遮遮掩掩，不愿说实话，再加上没有正当的统计披露机制，其财政的透明度差。而现实中，地方政府债务已经表现为较为普遍和严重的问题。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，目前，我国地方政府债务至少在1万亿元以上，其中，地方基层乡镇负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。从浙江省反映的情况看，作为全国百强县的浙江省东阳市，截至2005年底，该市政府性负债达到了24.11亿元，其中市本级负债21.61亿元，街道乡镇负债2.50亿元；虽然2006年我省列出赤字乡镇个数只有100个，但补助乡镇个数也有746个，无法辩清“真正”的赤字个数情况，更无从查找我省乡镇负债规模情况，仅从2007年全省各县市财政总收入、预算收入与预算支出两组数据对比看，我省69个县市中尚有57个县市，预算收入少于预算支出，“赤字面”达82.6％，财政总收入小于预算支出的个数为20个，“赤字面”达29％，而这些县市绝大多数分布在由浙西到浙南的扇形地带；虽然2007年我省城镇居民人均可支配收入连续7年、农村居民人均纯收入连续23年列全国各省区第一位，平均城乡收入比(2.49：1)也远高于全国平均水平(3.33：1)。但从省内的区域分布看(如图1所示)，衢州、丽水两市的农村居民人均收入水平和城乡收入比，与全省的平均水平相比较还有较大的差距，丽水市的城乡收入比甚至还高于全国平均水平。

总的来说，上述“扇形”欠发达地区既是我省最落后的地区。也是长期以来我省乡镇负债的“重灾区”。该地区的乡镇债务问题，已经成为影响当地新农村建设和社会稳定的重大政治经济问题，特别是在当前国内外经济形势日趋复杂严峻的形势下，它直接影响到十七届三中会会精神的贯彻落实和我省的战略部署，已到了非解决不可的地步。

二、乡镇债务的制度成因分析

乡镇债务的形成与不同时期政府的行为紧密相关，各地乡镇债务在不同时期形成的原因也是多元化的。本文主要是从其形成的共同的、根本的制度层面进行探寻。

(一)乡镇债务产生的行政管理体制根源分析

制度的变迁是有成本的，我国在为适应市场经济发展的政治体制改革过程中，各级政府所承担的成本不尽相同，而其中最基层的乡镇政府为此所承担的成本是最大，国家和各级政府部门有关农村经济社会发展的各项政策措施最终都将落到乡镇政府，任何上级政府或主管部门的指令，乡镇政府都得执行，即所谓的“上面千条线，下面一根针”。过多的职责必然导致乡镇政府职能界定不清，从而其活动的基本方向、根本任务和主要作用必然会发生扭曲，这种扭曲就集中反映了乡镇政府承担了许多不属于自身的生产或提供农村公共品的责任，从而造成乡镇政府大量负债的存在。

在这种现行“压力型”体制下，干部考核制度过分注重于考核干部“看得见”的政绩，而对于“看不见”的债务，却缺乏有效的监督制约。如果从博弈论角度分析，乡镇干部考虑问题往往从“政绩”出发，为得到升迁或保住“乌纱帽”，常常不顾乡镇实际条件，通过大举“借债”的理性行为，大搞政绩工程、形象工程；当很多乡镇都如此打算时，“合成谬误”就会发生，乡镇个体的理性行为经过叠加就成变成了社会上的非理性行为，各乡镇就因此掉入了“纳什困境”的泥沼而背上了沉重的债务负担。同时，由于上级政府对乡镇财政的约束和监督不力，收支基本不按预算执行，开支随意性大，决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作非常严重，直接造成财政支出严重失控。

(二)乡镇债务产生的财税体制根源分析

“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡镇级财政集体逃荒”——这句话形象地反映了税费改革和农业税免征后，当前众多欠发达地区乡镇财政的窘境。

1994年的“分税制”财政管理体制改革，虽然在我国初步建立起了与社会主义市场经济相适应的财政体制和运行机制，但这次财税改革并未彻底(其改革主要集中在中央与省级的分税制上，省级以下则不明确)，一个最显著的问题是乡镇财权与事权不匹配。分税制改革使中央提留税款比例高达到70％，但却使地方政府的财税收人大幅减少。资料显示，1978年地方财政税收占全国的84.5％，而到2004年只有45.1％。改革虽然增加了中央财政收入和调控能力，但这改革仅限于税收划分的层面，中央与地方各级政府之间的事权划分却未能彻底进行，造成明显的“财权”上收，“事权”下移，地方政府承担的公共管理职能和经济发展任务不断增加，支出相应增加，但收入却没能同步增长，从而造成地方政府财政收不抵支。上行下效，省、市两级也不断从下级财政集中，尽可能多地从下级财政抽调资金，将收入大，有潜力的税种上收，而零散的、征收难度大、增长弹性小、征收成本比较高的税种成了乡镇财政的主要来源，致使乡镇财政缺乏稳定的收入来源和增长机制。与此同时，市县又将压力向乡镇转嫁，乡镇政府被迫承担与其财政支付能力不符的大量本应由上级政府提供的社会公共物品。而乡镇政府为了完成上级交办

的任务，如达标升级、“一票否决”等，又不得不大量举债(如举债垫税等)，甚至不惜将债务负担转嫁给农民，拖欠职工的工资，形成大量的财政负债。

与分税制改革相配套的是转移支付制度。从总体上看，我国财政转移支付规模在不断增加，但政策目标不明确，资金管理分散、分配方法不科学、分配随意性大。目前的情况是：转移支付的形式很多，其中用于均等化的一般转移支付总量偏小，而占比重较大的专项补助很不规范，补助量的多少没有明确和严格的事权为依据，人为操作因素较大，难以排除拨款的随意性，起不到均衡地区间政府财力差距的作用，最终导致一些乡镇政府将过多的精力放在“跑关系”要钱方面，依赖补助过日子，一些乡镇则抱怨转移支付不公平，挖潜增收、勤俭理财的积极性受到了影响。

马斯格雷夫和罗斯托的财政支出增长理论把经济发展历程分为早期、中期、成熟三个阶段，并认为在不同阶段，财政支出的结构和内容是有所不同的。客观地说，在改革开放初期，基层政府的举债，对当地的经济发展起了积极作用，但是随着经济发展进入中期阶段，基层所面临的制度环境也发生重大变化，特别是本世纪初农村“税费”改革之后，农村的税费收入大幅减少，原有的“举债”刚性最终形成“淮橘成枳”效应，而对于基础薄弱的欠发达乡镇，则更是难以为继。

三、青田县乡镇实现“零负债”的做法

青田地处浙南山区，是浙江省28个欠发达县(市)之一；若按人均GDP按算，2007年青田县人均GDP为15257元，落后于全省5－6年；同时，2007年青田县农村人均纯收入为4429元，城镇居民人均可支配收入为16612元，收入比为1：3.75，是全省城乡收入相差最悬殊的地区。上世纪90年代中期，由于各乡镇在改善办公条件、扶贫建校、小区开发、改造农田设施以及农村机耕路建设方面投入较大，造成全县所有乡镇均不同程度的债务。2004年以前，县、乡镇负债为3.8亿元，其中乡镇债务额为2465万元，负债面高达100％。

2004年以来，青田县对如何化解乡镇债务问题上进行了卓有成效的实践，于2006年年底全县各乡镇实现了“零负债”，探索出了化解乡镇债务的长效机制。青田的做法得到了上级领导和温总理的高度肯定，其化解债务的主要措施有：

(一)切断乡镇负债源头，防止乡镇政府负债反弹

1、控制旧债，撤销乡镇投融资机构。2004年青田县出台文件，撤销了设在乡镇的9个国有开发公司、融资公司，同时对公司原有的负债(其负债占了全县乡镇负债总额的63％)进行清算，通过清算将债权划归所在的乡镇政府，由县财政帮助逐年进行消化。

2、防止新债，控制乡镇政府擅自上项目。从2005年起，要求乡镇政府在没有统一规划和项目资金没有落实的情况下，不得擅自上项目，不得盲目借债搞建设，更不得搞“形象工程”和“政绩工程”。对乡镇政府实行“三不准”，即不准参与竞争性领域的投资、不准对外提供任何经济担保、不准借债发放福利奖金。

3、事权上移，农村基础建设以县级部门承担为主。2006年，青田县制定乡镇政府性债务管理办法，实行乡镇建设项目审批删度，所有乡镇政府性投资建设的项目，在报县发改局审批前，须报县政府许可，并经财政部门审核建设奖金来源。项目确定后，实施主体为县政府更加专业化的有关职能部门，如农业综合开发项目由农发办实施，康庄工程由康庄办实施，农村水利工程由水利开发公司承担等，把负债归属到政府部门管理，有效防止了乡镇负债的反弹。

(二)加大转移支付力度，确保乡镇政府正常运转

1、加大公共产品向农村供给力度。对农村义务教育、农村低保、合作医疗、集中供养、农村公共基础设施、扶贫开发等公共产品和服务的资金除少量按规定配套外，其余由县财政安排专项资金给予保障，2004－2006年，县财政分别投入了2.48亿、2.75亿、3.5亿。

2、加大乡镇政府运转费用转移力度。为确保乡镇政权和组织的运转，县财政对实行税费改革而减收的资金通过转移支付如数补助给乡镇，每年人均公用经费预算安排比在县城机关高2000－3000元，另外，每年还安排200万专项经费用于乡镇政府为民办实事，各类资金安排向偏远地区倾斜。

(三)实施“乡(镇)财县管”制度，规范乡镇财政财务行为

1、建立乡(镇)管理中心，实行集中核算。2005年建立青田县乡镇财政管理中心，撤销32个乡镇176个银行帐户。并将乡镇财政收支集中到管理中心进行核算和管理，改变原来乡镇各自核算现状，由中心对乡镇财政收支进行监管。

2、严控经常经费与专项经费混用。管理中心根据不同性质的资金采取分类管理，严格控制经常经费与专项经费使用与管理，规定两者不得混用。同时，通过清理，对历年结余并已完式的专项资金结余进行盘活、使用。

3、对经费使用采取提醒制度。为防止乡镇政府在使用经费出现超支时而向外举债情况出现，县管理中心除了加强日常指标管理外，建立了一套提醒制度。凡是经常经费或某一项专项资金出现指标不够时，中心原则上拒绝支付，出现指标不多时，中心后台核算人员通过电话或书面方式通知乡镇合理安排支出，特别是第四季度，中心每隔10天将乡镇各类资金的结余情况以书面的方式通知各乡镇，实行每天收支实时监控。

(四)健全激励机制，确保乡镇清偿债务的积极性

首先，为了让各乡镇在化解债务上肯作为、有作为，调动各乡镇化解债务的积极性，县府要求各乡镇树立“减负就是增收、减债就是政绩”的理念，出台了“一奖一补”的激励约束机制，即对做到当年收支平衡并按计划逐步消化负债的乡镇政府，给予乡镇一定额度的奖励；按其化解债务工作有成效且化解目标任务完成好的乡镇，按化解债务额的30％给予财政补助。其次，将债务控制与人事考核相挂钩，在选拔县管干部和中层干部上，从财务运行良好、化解债务突出的乡镇中优先予以考虑。同时，将乡镇政府性债务纳入乡镇主要领导任期经济责任审计的范围，建立责任追究制度，从机制上促使乡镇主要负责人树立有效控制债务的自觉性。

四、启示

青田县作为欠发达县，从体制机制上化解乡镇债务，解决了在许多发达地区都难以解决的难题，其实现“零负债”的路径，给了我们不少有益的启示：

(一)执政价值理念：树立以人为本的民生观

当今中国社会的变迁，显然是由执政党主导、全民主体参与的强制性制度重构，一个突出特征是通过政令和法律引入来实现，所需的时间短，见效快，但容易出现“制度排异”。因而在消除原制度所强化的路径依赖上，执政党所秉持的执政价值理念的倡导与践行，就显得十分重要。乡镇债务形成的制度原因。其实质反映出的是农村社会经济发展的资金需求与资金供给之间的不平衡。为了给乡镇发展注入活力，青田县所倡导的“减负就是增收、减债就是政绩”理念，以及近年来连续将新增财力的70％以上用于新农村、扶贫、医疗社保建设等一系列践行，正是新时期“以人为本”民生观的体现。

(二)机制路径选择：依托于财政省管县的“浙江经验”和“乡(镇)财县管”的推行

“浙江经验”的一个显著亮点就是对县域经济管理体制的改革与创新，即采取市管县和省管县混合的行政管理体制以及省管县的财政体制，特别是在财政体制上，“坚持行政性分权，给市、县以较大的财政自主权，财政体制结算由省管到县，地级市财政只对省财政有结算关系，且预算内财政收入仅限于地级政府所在市，与行政辖区内的县没有对应的财政结算关系；县预算内的财政也直接对省财政结算，与上一级的地市财政没有结算关系，只是预算外的各种‘费同地级市财政存在上下级结算关系”。少了一个层级结算，意味着减少了“市卡县”空间，明显提高了省对县域转移资金的运行实效，有利于县域经济的发展。另外，青田县在维持“三不变”的情况下。因势利导地推行“乡(镇)财县管”(注：截至2006年底，全省1224个乡镇中，已有318个实行乡财县管，其个数有逐年增加趋势)，建立县会计核算中心，并应用高效的信息化手段，建立偿债减债、风险预警机制，配以相应的激励机制，硬化预算约束，规范乡镇财务收支行为，从源头上控制乡镇盲目举债，杜绝新债发生。青田县各乡镇于2006年年底实现了“零负债”，2007年，全县各乡镇也没有新债的发生，实践证明，青田县的“零负债”机制是经得起时间考验的长效机制。

(三)政府职能定位：划清事权、财权界线，加强公共服务型政府建设

从另一种角度透视青田县乡镇实现“零负债”的实现机制，实际上它是县、乡镇两级政权事权与财权相统一的实现机制，即县级政权以全局高度，统筹全县城乡一体化大局，科学合理地集约公共财政，将事权上移，并将部分事权责成县级部门专业化、高效的提供公共产品与服务；乡镇政权则从义务教育、安置伤残军烈属、农村水利基建等本不该由乡镇承担的事务中解脱出来，逐步实现乡镇功能的重新定位，致力于乡村公共产品与服务网络建设。

责任编辑冯胜利