关于在内蒙古部分旗县实施“区直管旗（县）”试点的几点建议

内蒙古发展研究中心课题组

党的“十七大”以来，在进一步推进改革发展的新形势下。党中央多次提出，继续推进省直管县(市)的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管县(市)的体制，进一步扩大县级政府的社会管理和经济管理权限。这为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了新的空间。近年来，为突破县域经济发展的体制制约，许多省区探索了“省直管县”的有效途径和方式。我区县域经济发展过程中存在诸多的问题与现阶段行政管理体制的弊端有着密切的联系，尽快开展“区直管旗(县)”试点，推动行政管理体制改革势在必行。

一、实施“区直管旗(县)”的必要性

(一)“区直管旗(县)”是提高行政效率的需要

从国外的趋势看，政府管理的层级结构正向扁平化方向发展。如，美国县和市二级行政区平均管理幅度为431个，俄罗斯二级行政区平均管理幅度为21个，德国二级行政区平均管理幅度为40个。我国二级行政区平均管理幅度仅为8.6个，我区也仅为8.4个，远远低于发达国家地方政府的管理幅度。实施“区直管旗(县)”改革可以通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”，实现行政体制由“金字塔型”向“扁平型”转变，使公共行政权力“零距离”地接近服务对象，有利于降低行政成本，提高行政效率，缓解旗(县、市)事权与财权不相称的矛盾。

(二)“区直管旗(县)”是转变政府职能的需要

随着市场经济的发展以及政府职能的逐步调整，自治区与盟(市)两级政府的职能发生了较大的变化，事务性工作明显减少，需要政府审批的事项将会越来越少。据统计，实行审批制度改革以来，中央和地方行政审批项目削减幅度达到50％左右。随着改革的深化。旗(县、市)以上政府的行政管理职能将由微观逐渐转向宏观，自治区级政府及其所属部门的管理幅度空间增大。实施“区直管旗(县)”改革，将有利于旗(县、市)政府转变职能，提高社会管理和公共服务能力，更直接、高效地为企业和社会公众提供服务，减轻规费负担。据统计，浙江省实施“省直管县”后，平均每年每个县(市、区)群众节约费用1000万元，义乌市仅下放机动车变更登记这一事项，一年为老百姓节省费用500万元。

(三)“区直管旗(县)”是统筹城乡发展的需要

县域是统筹城乡发展的最重要环节，加快县域经济发展是实现统筹城乡发展的重要途径。通过扩大旗(县、市)的经济管理权限，可以为经济实力较强和发展潜力较大的旗(县、市)充分发挥自身优势，加快县域经济发展提供广阔空间，增强自我发展能力。通过改革财政体制。可以增强经济弱旗(县、市)的财政实力，提高公共服务的资金保障，强化公共服务和社会管理职能，缩小城乡差距具有重要的意义。

(四)“区直管旗(县)”是贯彻自治区区域发展战略的需要

自治区“十一五”规划提出，区域经济发展的总体战略是：“呼包鄂”地区率先发展，东部地区加快发展，实现区域经济协调发展的格局。实现区域经济协调发展，关键是在各主要经济区域内部形成相互联系，资源配置合理的若干增长极。县域经济是区域经济发展的重要组成部分，必须加快县域经济的发展。因此，要在“呼包鄂”、“赤(峰)－通(辽)”和“海(拉尔)－满(洲里)”等重点区域内部选择基础好、潜力大的旗(县、市)实施“区直管旗(县)”，增强这些旗(县、市)的辐射带动作用，发展成为区域经济的重要支点。

(五)“区直管旗(县)”是保增长保民生的需要

当前，受国际金融危机的影响，我区经济发展和人民生活遇到一些困难。保持全区经济的平稳较快增长，就必须充分发挥县域经济对国民经济的基础性作用，围绕壮大优势特色产业，扩大投资规模：围绕挖掘消费潜力。提高居民收入。通过“区直管旗(县)”改革，可以进一步理顺体制，使国家和自治区扩大内需的各项措施落到实处：同时。也可以推动财政逐步转向公共财政、民生财政，有效提高旗(县、市)财政民生支出的保障水平。

(六)“区直管旗(县)”是推进形成主体功能区的需要

按照国家推进形成主体功能区战略的要求，我区按县域划分为重点开发区域和限制开发区域两种类型，这是今后经济社会发展空间布局的重要依据。重点开发区域承担着推进工业化和城镇化，集聚经济和人口的重要任务，这就要求进一步增强县域经济的活力。赋予旗(县、市)更多的经济和社会管理权限。限制开发区域的主要是保护生态环境和保障粮食安全，财力增长受到一定限制，这就要求建立与基本公共服务均等化相适应的财政体制，加大对限制开发区域的财政转移支付力度，缓解县级财政困难。

二、实施“区直管旗(县)”的可行性

(一)国家大政方针为我区“区直管旗(县)”改革指明了根本方向

2005年温家宝总理在全国农村税费改革会议上明确指出，具备条件的地方可以推进省直管县的试点：党的十六届五中全会提出，要优化组织结构、减少行政层级，条件成熟的地区可以实行省直管县的财政体制：国家“十一五”规划提出“推进省直管县”。这为我区推进“区直管旗(县)”试点提供了政策依据。

(二)国内外的成功实践为我区“区直管旗(县)”改革提供了有益借鉴

1992年以来，我国陆续有浙江、吉林、河北、湖北、江苏、黑龙江等省市进行“省管旗(县)”试点，采取边试点，边推进，建立了不同的发展模式，取得了明显成效。就我区而言，1986年3月自治区人民政府批准二连浩特市为计划单列市。1992年7月，国务院批准二连浩特市为全国13个沿边开放城市之一。1992年3月满洲里经国务院批准为首批沿边开放城市，自治区计划单列市，享有省级经济管理权限，这些改革政策有力地促进了两市经济社会的快速发展，满洲里已成中俄最大的陆路口岸，二连浩特市已成为对蒙的重要口岸。这些经验可以为我区实施“区直管旗(县)”试点提供有益借鉴。

(三)我区县城经济社会快速发展为“区直管旗(县)”改革提供了经济基础

“十一五”以来，我区县域经济快速发展，2007年地区生产总值占全区地区生产总值的55.7％，比2000年提高了4.2个百分点；实现地方财政收入163.75亿元，占全区地方财政收入的56.86％，比2000年增长了2.6倍。第八届全国县域经济基本竞争力百强县(市)，我区人选2个，西部百强县(市)我区占到22个。这些都为推进“区直管旗(县)”试点提供了强有力的经济基础。

(四)信息化的快速发展为我区“区直管旗(县)”提供重要的技术支撑

随着信息化的加快推进，以网络、通信等技术手段保障的电子政务正在不断推广，技术上为翩平化的行政管理创造了条件。

三、实施“区直管旗(县)”的基本构想

(一)总体设想

牢固树立和全面落实科学发展观，按照“制定标准，选择试点：制定规划，分步实施”的原则，以“审批权和财权”为核心，积极推进制度创新，扩大部分旗(县、市)行政管理权限，减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推进形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的旗(县、市)，促进城乡经济和区域经济协调发展。

(二)试点选择

考虑到我区实际，有必要按照旗(县、市)的不同特点，按照不同类型选择试点旗(县、市)。

类型一：选择经济强旗(县、市)作为试点，支持部分经济条件较好的旗(县、市)加快发展。一方面可以加强其辐射带动作用，另一方面能够与中心城市形成合力。要结合自治区打造“呼包鄂”经济圈的发展战略。可选择准格尔旗等作为试点旗县；结合加快“赤(峰)－通(辽)”和“海(拉尔)－满(洲里)”两带发展，可选择宁城县、奈曼旗、陈巴尔虎旗作为试点旗(县)。

类型二：选择目前经济优势并不明显，但拥有土地、资源、区位等潜在发展条件的旗(县、市)作为试点。如，锡林郭勒盟的东乌旗等。

类型三：按照“帮强扶弱”的原则，选择一些经济发展比较落后的旗(县、市)，重点加大财政转移支付力度。如，兴安盟阿尔山市等。

(三)改革内容

要在统筹考虑各旗(县、市)经济总量、财政状况、工业基础、产业结构、城镇化水平、发展潜力并对各主要指标进行综合比较的基础上，从以下两个方面进行改革：

一是对经济强旗(县、市)赋予更大的发展自主权，重点在规费、土地、社会管理等领域下放审批权。除国家法律、法规有明文规定之外，须经盟(市)审批或管理的，由扩权旗(县、市)自行审批、管理；须经盟(市)审核、报自治区审批的。由扩权旗(县、市)直接报自治区审批，报盟(市)备案；对国务院有关部门规定须经盟(市)审核、审批的事项，采取委托或授权等办法，由试点旗(县、市)审核、审批。

二是对经济欠发达旗(县、市)实行扶持政策，以事权确定财权，理顺旗(县、市)政府与盟(市)政府的事权与财权。加大财政转移支付倾斜力度，国家和自治区对交通、通信、能源、环保、流通、旅游、农牧业、林业、水利和教育、科技、文化、卫生等社会事业投资重点向欠发达旗(县、市)倾斜。在融资担保、干部交流、人才引进和劳务培训等方面实行特殊的政策。

(四)盟市与试点旗(县、市)关系的处理

“区直管旗(县)”是盟(市)与旗(县、市)经济利益关系的调整，这将有利于县域经济的发展，由此很可能受到来自盟(市)的阻力。因此。在推行“区直管旗(县)”时要兼顾盟(市)与旗(县、市)关系。协调好中心城市的扩张与县域经济发展的关系，在旗(县、市)与中心城市之间建立一种新型的竞争一合作一分工关系，使城市和区域共生共荣，相互依托，合作发展。

从盟(市)财政的统筹能力和调控能力看，一般来说，如果盟(市)财力较弱。基本上没有能力帮扶旗(县、市)甚至需要从旗(县、市)财政“抽血”才能满足自身需要，则应以纳入“区直管旗(县)”范围为宜；如果盟(市)财力较强，能够带动和支持县域经济的发展，则不纳人“区直管旗(县)”范围。

(五)试点旗县的管理

“区直管旗(县)”为县域经济发展提供了一个宽松的平台，但是基层政府在发展过程中有可能出现趋利化短期行为，这种行为可能会在“扩权”过程中被放大，甚至扭曲激励机制。因此。“扩权”所获得的自由度不应没有约束，“区直管旗(县)”需要激励机制与约束机制有效衔接。实行“区直管旗(县)”，必然对自治区政府的管理水平提出更高的要求。因此，必须建立以自治区政府有效监管机制为核心的“扩权一约束机制，加强自治区对旗(县、市)转移支付的要求，合理指导县域经济发展。提高监管水平，使县域经济在良性轨道上发展。

四、几点建议

(一)加强宣传，提高认识

一是认真学习国家的相关政策方针，落实国家对县域盆济发展的方针政策：二是学习和借鉴其它试点省区已取得的经验和成果，结合我区的实际，积极推进“区直管旗(县)”试点；三是加强业务培训和指导，提高试点旗(县、市)政府部门的业务工作水平，增强责任意识和发展意识，切实转变政府职能和工作方式。

(二)开展前期研究，制定具体实施意见

一是针对我区区情，积极开展前期研究，为开展“区直管旗(县)”试点提供理论支持。二是针对我区旗(县、市)比较多的特点，制定详细的筛选办法和具体的实施意见，制定一套完整的选择指标体系，在充分考虑旗(县、市)的经济基础、配套服务能力和发展潜力的基础上，分区域选择一些具有代表性的旗(县、市)；三是制定《内蒙古自治区“区直管旗(县)”工作若干规定》，提供相应的政策支持和指导。

(三)设立组织推进机构。完善相应配套政策体系

一是考虑到“区直管旗(县)”是一个系统工程，涉及面宽，特别是与现有体制存在一些冲突，建议设立由自治区主席牵头的推进机构，保障试点工作的顺利进行；二是切实加强组织领导，认真搞好经济管理权限和政策调整后的工作衔接，确保改革试点工作扎实稳步推进。自治区各有关部门要按照职责分工切实加强对扩大部分试点旗县市经济管理权限工作的领导和监督，确保试点旗(县、市)经济管理权限扩大后不出现管理上的脱节和漏洞。