市政债券融资方式在污水处理项目上的应用研究

彭　铮

摘要：污水处理行业是城市基础设施的重点投资领域，以其投资量大、沉淀性强的投资特征在城市投资结构中占有相当大的比重。伴随着城市污水处理行业市场化的逐步推进，市场机制的趋于完善，政府角色转变的逐步到位，地方财税自治能力的逐步加强，最终实现市政债券的发行，将是政府污水处理行业投融资的根本出路。

关键词：污水处理；市政债券；融资方式

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1674-1145（2009）03-0010-02

地方政府债券，指某一国家中有财政收入的地方政府地方公共机构发行的债券。地方政府债券一般用于交通、通讯、住宅、教育、医院和污水处理系统等地方性公共设施的建设。在某些特定情况下，地方政府债券又被称为“市政债券”。

伴随城市污水处理行业市场化的逐步推进，市场机制趋于完善，政府角色转变的逐步到位，地方财税自治能力的逐步加强，最终实现市政债券的发行，将是政府污水处理行业投融资的根本出路。

一、市政债券发行的可行性分析

（一）有丰富的国际、国内经验可以借鉴

在国外，尤其是一些经济发达国家，如美国、日本等，市政债券市场十分发达，已经成为债券市场的一个重要组成部分。市政债券可以由政府的一般征税权力来担保，并以税收偿还（这称之为一般债务债券），也可以由某些政府事业的收入来担保，包括以市政府供水系统、市政供电系统、市政下水道系统等的收入来偿还（这称之为收入债券）。而且，各国在保证中央政府国债优先的前提下，为促进地方债的发行和推销，都分别从债券利率、税收政策等方面给予优惠。他们在地方债券市场发展过程中积累的丰富经验可供我国借鉴和参考。

我国也已有多年的国债、企业债、金融债发行经验，特别是近20年的国债发行实践使我国在债券的发行方式、品种结构、期限结构、利率结构等方面都积累了经验。同时也培养了一批精通债券发行和流通的中介机构和专业人员，这些都为地方政府债券的顺利发行提供了技术上的支持和保证。一方面，我国现有的证券交易网络，包括上海和深圳两个交易所、银行间债券交易市场和正在发展的场外交易市场（如柜台交易市场）等和交易规则，都为地方政府债券的交易、为提高地方债券的流动性创造了基本的条件；另一方面，我国的市场中介机构，都已经有了较大的发展，它们能为地方债券的发行、承销、评级、流通、转让提供全方位的服务，并能对地方债券的发行主体进行有效的约束和监督。

（二）分税制的实施是发行市政债券的体制依据

地方政府特别是城市地方政府发行市政债券，最主要的是必须以分税制为基础，只有在分税制的基础上，地方政府和城市才能够有税收来源，进而也才有发行市政债券的信用。改革以前，在统收统支和收入分成等体制下，地方财政基本上没有财权和财力。在分税制财政体制下，地方政府的事权和支出范围是明确的，地方政府的税收也是明确的，它与中央政府的利益边界已经界定，因此，地方政府作为发行债券的主体地位是可以成立的。

（三）地方融资的一些方式客观上是地方政府债券发行的实践

目前，尽管我国还没有公开地发行地方政府债券，但是却已有了一些这方面的“实践”：一是中央财政发行国债再转贷给地方用于地方项目建设，其实这也就是中央政府将发行债券的收入无偿给地方使用；二是目前大量存在的也是政策所允许的、根据国家统一安排由地方政府举借的大量外债，包括直接承借和担保的债务；三是尽管在法律上不允许地方政府发债，但客观上已经形成了地方政府融资体系，并且产生了变相的甚至是隐蔽的地方政府债务融资行为；四是在各级地方财政吃紧、基础设施建设资金非常短缺的情况下，为避开《预算法》的限制，有的地方出现了一些同政府有密切联系或本身就是政府下属部门发行债券用于市政建设的做法。这种债券以项目产生的收益作为还款资金，形式上是一种企业债券，实质上是一种准地方债券。

（四）从资金供给方面看，目前存在巨大的发行空间，且能得到认购者的积极响应

中国是世界上储蓄率较高的国家之一，平均储蓄率达到40%。然而当前我国居民个人投资者的投资渠道相对有限，股票市场的高风险让广大并不具有专业投资技能和风险承受能力的居民望而却步，银行储蓄余额的持续大幅增长和近年来的国债热销的现象，都反映了普通居民其实更渴望得到安全性高和收益稳定的投资品种。地方政府债券作为一种“银边债券”，无疑将会受到广大个人投资者的追捧。而且，居民个人投资于地方政府债券，可以避免将储蓄滞存在银行体系成为巨额的存差，有助于更有效地实现储蓄向投资的转化以及国民经济的平稳运行。我国的机构投资者在近年也发展很快，证券投资基金、保险基金、社会保障基金、商业银行等，对于地方债券，也都有巨大的投资需求和承购能力，都希望获得更多的资本市场投资品种，这既可以更大程度地分散风险，又可以为获得较为稳定的投资回报创造更多的机会。因此，个人投资者和机构投资者将成为购买地方政府债券的主体。

二、市政债券在中国的发展现状

在中国，所谓地方债券，是相对国债而言，以地方政府为发债主体。不过我国债券业内也往往把地方企业发行的债券列为地方债券范畴。目前，由于金融危机的影响，中国政府已经授权地方政府发行债券。由财政部代理发行的2000亿地方债券分配方案目前已经基本确定，获各省、市、自治区人大常委会《关于地方政府债券收支安排专项预算调整方案报告》通过后，即可发行上市。此前，新疆维吾尔自治区政府债券（一期）30亿元已获准发行，这也是全国范围内发行地方政府债券的第一期。目前，北京地方债的预算安排也已进入人大审议程序。据悉，目前各地方政府在核定的规模范围内，正在积极履行项目确定、预算调整、人大审批等程序。财政部将根据地方政府上报的债券发行计划，按照成熟一期发行一期的原则，尽快组织债券发行。

三、市政债券融资模式是污水处理行业融资发展的趋势

随中国城市污水行业市场化的逐步推进，中国污水行业投融资结构的沿革可分为三个阶段：

第一阶段，20世纪90年代中后期以前，城市污水行业投资以政府，特别是城市政府的财政收入、借贷以及由政府主导的行政事业性收费为根本支撑。这一时期市场化改革的政策尚未形成共识，投资需求比较旺盛，政府因过去的投资惯性和水业公益性属性，主要靠地方政府的财政收入勉强支撑污水行业的投资需求。

第二阶段，90年代后期以来，随着城市化进程的加快，城市污水行业出现巨大的投资缺口，城市政府财力已无以为继。根据规划，城市污水行业2010年前的建设需求超过4000亿元，如果加上已有资产产权改革对资本的需求，总需求则更大。污水行业巨大的供需矛盾实质性地决定了城市污水行业的市场化方向，某种程度上，引入资本是地方政府推进污水行业市场化的根本动力。同时，伴随着中国政治经济体制逐步向市场经济转型，城市污水行业逐步走出纯公益性范畴。随着水价政策的逐步出台，资本市场和金融服务机构亦有所发展，以企业为主体的项目融资（如BOT、TOT等）和政策性融资（如政府开发专项基金、政策性银行信贷等）成为这一阶段污水行业融资的主要形式。

第三阶段，随着市场机制趋于完善，政府角色转变的逐步到位，中国城市污水行业必然逐步进入投融资结构的成熟阶段。规范的、市场化的资本市场将会优化城市污水行业的投融资结构，企业和政府将由此融得大量低成本的资金，尤其是通过债券和基金市场。近年来，以首创股份为代表污水行业集团，采取产权收购的形式实现投资扩张，已在某种程度上说明，至少从资本战略上，中国污水行业个别主流企业已经开始局部利用第三阶段的资本市场资源。另外一点，随着市政债券等以政府为主体的低成本商业融资工具的逐步推开，城市政府会一定程地重返水业投资主角。

笔者认为地方财税自治能力的逐步加强，最终实现市政债券的发行，将是我国政府污水处理行业投融资的根本出路。

参考文献

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作者简介：彭铮，中南大学商学院2007级工商管理硕士。