开发性金融与农村金融市场效率研究

谭小芳　白　璐

摘 要：农村金融制度缺陷导致市场失灵与政府失灵（即“双失灵”）同时存在，是造成我国农村金融市场效率低下的根本原因。解决我国农村金融市场效率低下的问题，必须先破解“双失灵”这一约束。开发性金融凭借重建市场、重建制度的特殊运行机制，通过发挥政策性引导、开发性扶持、引领整合不同融资方式等途径，促进农村金融市场依次开放，逐步建立有序竞争的多层次农村金融机构体系，实现农村金融市场效率的稳步提高。

关键词：开发性金融；农村金融；双失灵

中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(2009)06-0062-05

一、引 言

改革开放30年来，尽管我国农村金融服务已明显改善，但农村金融依然是我国金融体系中的薄弱环节，农村金融市场效率低下的问题仍然没有从根本上得到解决。首先，金融机构数量减少，部分地区还存在金融服务空白，农村信贷需求满足程度低。据统计，2007年末全国县域金融机构的网点数为12.4万个，比2004年减少9 811个，全国仍有2 868个乡（镇）没有任何金融机构，占全国乡镇总数的7%［1］。在中国1.2亿个有贷款需求的农户中，只有50%的农户从金融机构取得贷款，大部分农户是通过民间渠道获取资金，这与农业的基础地位、农村对国民经济的贡献极不相称。其次，农村资金缺口巨大，农村资金大量通过金融渠道流向城市。我国农业信贷资源总体缺乏，有关部门在分析投资者行为特征、预测农业发展趋势的基础上，根据建立的计量经济模型，2001—2007年我国农业资金缺口由373.29亿元上升到777.87亿元，缺口程度由 4.74%上升到 6.26%，并呈逐渐上升之势［2］。与此同时农村金融空洞化，由于四大国有银行县以下金融机构的加速撤并，以及对农村地下金融的打击和邮政储蓄的涌现，使得中国农村平均每年有800亿元左右的资金从农村向城市虹吸。我国是世界上最大的发展中国家，13亿人口中有8亿左右生活在农村地区。“三农”问题是我国政府最关心的问题。建立健全农村金融服务体系，对于推动农村经济发展，保持农村长期稳定，缩小城乡贫富差距，构建和谐社会具有重大意义。制约当前我国农村经济发展的一个关键的症结是农村金融效率低下问题。历经多次改革的农村金融效率依然低下的深层次原因是什么？如何化解农村金融市场的低效率问题，从而使它摆脱农村发展的短板地位？这是关系到中国农村能否进一步加快发展的重要命题。

二、研究综述

对于我国农村金融市场效率低下的深层次原因，学者们从不同方面进行了深入的研究。我国大多数学者基于爱德华•S.肖和罗纳德•I.麦金农的“金融抑制理论”，从市场失灵的角度研究我国农村金融效率问题，结合金融抑制理论和我国农村金融市场的发展情况，把我国农村金融市场存在的金融抑制分为供给抑制、需求抑制、供给型和需求型抑制共存三种类型。何广文、宋立、谭秋成、冯兴元等主要集中于金融供给主体和金融环境方面探讨金融供给约束，认为正规金融机构支农弱化、长期压制非正规金融机构，金融环境残缺不全，农村经济基础薄弱，金融法律环境不完善，社会信用体系不完善。需求抑制论主要关注农业和农户的需求特征导致的金融抑制。高帆认为，农业较高的自然风险、农产品较明显的市场风险、土地制度的制约、较低的农村市场化程度抑制了农户的生产性借贷资金需求［3］。马晓河、蓝海涛认为，农户的融资需求不足，一方面是农村商品化程度低，货币化程度低导致的自然需求不足；另一方面是制度供给短缺导致的需求性金融抑制［4］。张杰等学者从供给和需求两个方面剖析农村金融市场。张杰从我国农贷制度变迁的长期历史视角，指出中国的农村信贷市场长期以来是一种非生产性市场。在正式信贷市场上受到约束的农户也就是那些在生产信贷市场上需求得不到满足的农户，他们不能期望在非正式信贷市场上得到满足。这种市场分割刻画了中国农贷供求结构的最主要特征［5］。田力认为农村地区受到了金融的供给约束和金融供给受到了农村经济的需求约束，以及中国农村经济体制和农村金融体制的双重制约［6］。殷本杰对建立在不完全竞争理论基础的金融约束进行了深入的研究，提出了有选择性的、市场化的政府干预理论［7］。张杰、尚长风对政府是否介入持有谨慎的态度，认为政府干预要以农村经济现状与制度结构的现实需求为基础，否则政府的干预与初衷将会背道而驰［8］。杜彪根据诺思的国家与制度变迁理论，分析了中央政府和地方政府在农村金融制度变迁中扮演的角色。指出现有农村金融制度安排主要是这两大利益主体博弈的产物，而农户作为利益相关者却不能参与其中，这种不完整的利益博弈机制必然导致农村金融制度安排的残缺［9］。

笔者认为，从我国农村金融市场来看，农村金融制度不完善是我国农村金融效率较低的主要原因，它体现为在农村信用中市场失灵和政府失灵并存。在我国农村金融市场上，“市场失灵”与“政府失灵”交错作用，尤其是政府对农村金融不恰当的干预不仅未能有效弥补市场机制的缺陷,相反还加剧了农村金融市场失灵。结果使得农村金融市场竞争缺失，资金缺口扩大，农村金融效率日益低下。一些学者也持有同样的观点。周立认为，由于农村金融市场存在四大基本问题：严重的信息不对称、抵押物缺乏、特质性成本与风险、非生产性借贷为主，使农村金融市场自然发育状态下出现“市场失灵”和“负外部性”，需要政府介入。但政府介入后，又往往以正式金融制度取代非正式金融制度，进一步恶化农村融资环境，又带来了“政府失灵”。两大“失灵”，使得农村资金的非农化成为常态［10］。潘理权等指出由于市场机制的先天缺陷和政府干预的后天失调而导致农村金融受到抑制，从而不能有效发挥金融促进农村经济社会发展的现象［11］。

三、我国农村金融市场效率问题的原因分析

1.农村信用社寡头垄断下农村金融市场竞争不充分

农村信用社处于农村金融最基层，网点众多，这些都赋予了它得天独厚的垄断条件。1998年以来，四大国有商业银行共撤并了6万家左右县及县以下网点机构，分支机构总量减少的比例平均在39%左右，而县及县以下区域退出的分支机构的比例高达95%。四大国有商业银行的主动撤退，自然形成了农村信用社在农村金融市场的独占地位。没有经过任何博弈与竞争，农村信用社不劳而获取得了农村金融市场的控制权。但是，农村信用社的垄断地位不是市场自然形成的，实质上更多是由于政府对农村金融的一种强制性制度安排，主要体现为对农村信用社的政策扶持与对民间金融的限制与压制。

在国有商业银行逐渐退出农村金融市场的同期，农村信用社由于本身制度缺失所带来的困境, 已是危机重重，农村信用社亏损挂账已经远远超过其实际资产。在市场化改革的引导下，农村信用社仍留在农村金融市场显然并非它的本意，而主要是政府对农村金融的一种制度性安排。道格拉斯•C.诺思在《经济史上的结构和变革》中指出：政府在提供制度时，它不仅要追求自身效用最大化，同时它还是不同利益集团的均衡者［12］。如果政府控制下的所有金融机构撤离农村金融市场，政府就失去对农村金融市场的控制，从而失去了获取垄断租金的来源。更重要的是，政府还失去与广大农户进行沟通的一条最为重要的桥梁，也就很难扮演利益集团均衡者的角色，这些不良影响不仅是经济上的，可能更多还是政治等诸多方面。显然，政府不可能放弃对农村金融市场的控制，农村信用社便成为其控制农村金融市场理想的工具［9］。针对农村信用社的绩效问题，中央政府连续推出的1996方案、2002方案、2003方案、2004方案等，都是以农村信用社改革为中心，努力使之成为合作制金融机构和支农主力军。

在扶持农村信用社的同时，政府对民间金融一直持歧视和打压的态度。最为典型的例子是政府对农村合作基金会的清理。在中国农村地区，农村合作基金会曾是与农村信用社有过竞争关系的惟一的农村金融组织。作为农村金融体系中的非正规金融组织之一，农村合作基金会对农村经济的发展做出了显著贡献。一项全国性的调查表明，1996年农村合作基金会45%的贷款提供给了农户，24%的贷款提供给了乡镇企业。这不仅大大超过了农业银行的相应贷款比例，而且超过了农村信用社的贷款中投入农村经济的比例［13］。由于农村合作基金会不受货币当局的利率管制，因此其贷款利率较农村信用合作社更为灵活，贷款的平均收益也更高［14］。为了消除来自农村合作基金会的竞争对农村信用社经营所造成的冲击，1997年政府做出了清理整顿、关闭合并农村合作基金会的决定。随后在1998—1999年，包括村级基金会在内的整个农村合作基金会被政府明令取缔。经过对非正规金融组织的打压，农村信用社在农村金融市场的垄断地位得以强化与维护。

戈德史密斯指出，金融机构的市场集中程度能够反映出金融发展水平。高度垄断的金融市场必然伴随竞争的无效率［15］。垄断地位诱使农村信用社产生了追求利润的冲动。目前央行规定农信社贷款利率可以在基准利率0.9—2.3倍范围内浮动。在实际执行过程中，农村信用社对除小额贷款外的贷款大部分实行“一浮到顶”的信贷政策。据银监会统计，农村信用社在所有发放贷款中，贷款利率在基准利率的基础上上浮1.1—1.5倍的贷款占全部贷款的30.5%，上浮1.5倍以上的占63%［1］。

2.正规金融机构实施信贷配给导致农村资金需求满足率较低

农村的信贷需求主体主要是农户和乡镇企业。由于农村经济货币化程度低，农户的经济活动信息不能在市场上得到反映，农户的市场交易信息记录对外缺失。而乡镇企业大多属于小型甚至微型企业，财务制度不健全，经营不规范，财务信息不够标准与透明。此外，受规模不经济的影响，外部评级机构一般不会对乡镇企业进行信用评级，金融机构也不可能通过外部评级机构获取乡镇企业信息。所以金融机构难以掌握贷款申请人的真实资信状态，在农村金融市场信息不对称表现得更加突出。

在难以获得有效信息、信贷风险较大的情况下，为了预防赖账损失，基于政策约束被迫留下来的金融机构如农村信用社，通常坚持信贷合同要有抵押物。但农村可用来抵押的物品主要是农村的土地、房屋、劳动力以及农机具等，资金的借贷双方对抵押物估价大相径庭，加上抵押物执行机制缺失，金融机构可能不愿意接受这些抵押物［16］。除了自有抵押资产之外，担保和保险都有分散风险和转移风险的功能。担保和保险是把信誉证明和资产责任结合在一起的金融中介行为，可以排除贷款申请人向金融机构融资时信息不对称、信贷风险较大与担保品不足的障碍，补充受担保者信用的不足，改变资金供求双方的利润流和剩余控制权配置结构，分散金融机构在农村信贷市场的风险，促进融资交易的发生，对于贷款申请人获得贷款来说是十分重要的支持因素。但是，信贷农户和乡镇企业信息不透明、信贷风险较大、缺乏有效抵押物等内生性特征必然导致商业性质的担保和保险在农村市场的缺位。

上述农户和乡镇企业的自身特性所导致的市场失灵将长期存在，解决农村信贷市场上信息不对称问题，需要政府“看得见的手”发挥作用。根据国际惯例，政府在农村金融市场上主要通过提供政策性金融、农业风险经济补偿制度和政策性担保来增加农村金融市场的资金供给。遗憾的是，我国政府在应该提供服务的这些领域，改革开放以来并没有明显作为。一方面，农村政策性金融供给不足，政府未能弥补农村公共性金融产品不足的缺陷。虽然政府已赋权与农业发展银行，但农业发展银行的职能范围比较狭小，主要在农村基础设施建设、农村生态环境建设、扶持重点地区和行业等方面提供信贷支持，在满足微观经济主体的资金需求方面明显不足。另一方面，农业风险经济补偿机制不健全，农村金融的体制性风险不能得到有效解决。目前,我国农业灾害损失主要依靠两种方式进行灾害救助。第一种方式是政府农业灾害救济，但这种补偿性质的灾害救济受到国家财力不足的限制。第二种方式是由中国人民保险公司和新疆兵团财产保险公司开办的农业保险，由于缺乏相应政府补贴等政策支持，加之农业保险的高赔付率，这两家保险公司经营农业保险一直处于亏损状态。尽管近年有一些新的措施，如筹建涉农保险公司，但仍然远远不能满足农村经济发展的巨大需求。再者，目前政府参与组建的担保机构虽然数量上有了一定突破，但在经营机制上存在较多问题：一是担保机构普遍面临着规模较小、运作不规范和风险补偿机制缺乏等问题。二是担保侧重于大客户信贷担保服务，游离于农村市场之外。

Stiglitz & Weiss模型研究了信贷市场上信息不透明对市场效率影响，提出逆向选择与道德风险的存在会加大信贷市场风险，同时加大合约缔结成本。并指出为降低风险保证信贷市场的效率，金融机构往往采用标准信贷合同，同时进行信贷配给，即使贷款申请人愿意支付更高的利率也不能得到贷款［17］。而政府在农村金融市场的缺位更进一步强化了金融机构的信贷配给行为。据银监会统计，2007年末，农村信用社的存款余额为4.9万亿元，全部贷款余额为3.2万亿元。2007年末，中国有农户约2.3亿户，有贷款需求的农户约有1.2亿户，其中，获得农户小额信用贷款和农户联保贷款的农户数7 800万户，仅占全国农户总数的33.2%［1］。而在获得贷款的农户中，所得贷款额也只能满足其一部分资金需求。作为现阶段农村金融的供给主体，农村信用社的信贷供给能力并没有得到完全释放。

3.农村信用意识不足加大了金融机构的信贷风险

经济发展水平与市场信用是一种正相关关系，经济发展水平高，市场信用水平越好，反之亦然。农村经济组织主体一般知识水平低下，再加上收入水平较低，他们的投资与消费并不主要依赖于市场上的经济资源交换，因此他们往往缺乏信用意识。

此外，经济主体的信用意识不仅与其自身的财产和发展潜能相联系，而且还取决于全社会的信用文化、道德水准和法律制度、信用征集及网络传递等公共基础设施，取决于社会信用环境的积累与共享程度。信用环境具有准公共产品的性质，政府有责任参与其中的生产与供给。但是，目前政府未能提供有效的制度来保障农村金融良好发展的信用环境。一是缺乏健全的农村金融法律制度。目前,与农村金融发展密切相关的法律法规，如合作金融法、民间金融法、农业保险法等都未出台，大量的农村金融活动不能得到合法地位并获得法律的保护。二是农村征信体系建设不到位。我国农村信用体系建设相对滞后，部分地区农户和乡镇企业信用信息还没有纳入征信系统，农村金融机构发放贷款必须花费庞大的信息费用搜集农户信息，构成了农村金融交易的巨大成本。三是执法力度不强。地方政府执法能力有限使得农村金融活动普遍缺乏法律法规的制约，即使已经建立起来的农村地区的征信系统也难以发挥其应有作用，农村金融诈骗案和逃废金融债务的现象时有发生。

四、开发性金融：一个解决农村金融效率问题的制度设计

开发性金融是指具有政府赋权法定国家信用的金融机构，以市场业绩为支柱，通过融资推动制度建设和市场建设以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式。开发性金融是针对制度落后和市场失灵，以市场干预有效性理论为基础，为维护国家经济金融安全、增强竞争力而出现的一种金融形式，它不同于以单纯追逐盈利目标为主的商业性金融。开发性金融通过政府赋权经营和催生市场机制，运用建设市场的方法实现政府意图从而将经济发展引入良性发展轨道。开发性金融资产的管理方式也与国债不同，国债资金是用财政预算方式管理，没有金融的损益平衡要求，而且不承担体制建设和市场建设的任务。开发性金融的融资领域介于国债和商业金融之间，需要通过市场建设、体制建设进行推动，以政府协调强化金融资产管理的方式来实现优质资产，保证损益平衡和承受整体风险。我国的开发性金融是基于国家开发银行的业务实践产生和发展起来的。国家开发银行依托国家信用，通过金融债券筹资实现了国家信用证券化，成功地将商业银行等机构的短期资金转化为长期集中大额资金，为三峡工程、京九铁路和南昆铁路、西电东送、西气东输、南水北调等一大批基础设施、基础产业和支柱产业领域的国家重大项目建设提供了有力的资金支持。经过10多年的发展，开发性金融形成了在没有市场（制度）的地方建立市场（制度）、在市场（制度）不完全的地方补充市场（制度）的特殊机制设计。

1.通过融资推动项目建设和所及领域的制度及市场建设，在实现政府发展目标的同时建设制度、建设市场

在10多年的实践过程中，国家开发银行逐步总结出“二十字方针”，作为开发性金融机构运行的指导思想，即：“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”［18］。其中，政府热点，是把经济社会发展中的热点难点问题（如物质瓶颈、体制瓶颈）作为国家开发银行的工作重点；雪中送炭，是指国家开发银行用开发性金融打通融资渠道，支持政府实现发展目标；规划先行，是指在更高层次将国家开发银行业务优势和政府组织优势相结合，加强产业规划、区域规划和城市规划，包括制定制度、设计融资框架、规划区域产业比较优势、整合核心竞争力，推动各地规划先行；信用建设，是指将信用建设贯穿于项目开发、评审、贷款发放、本息回收等信贷全过程和业务所及领域，大力建设市场制度和信用结构，防范金融风险，确保资产质量，这是国家开发银行几年来成功实践的核心原则；融资推动，是指通过逐笔贷款、逐个项目为载体进行融资推动，是以优质资产质量和资金良性循环为基础，能实现比以往贷款更大规模和更高效率的融资服务支持。

2.以国家信用为基础，市场业绩为支柱，促进融资体制的完善和信用制度的发展

开发性金融依托国家信用，通过金融债券筹资，实现了国家信用证券化，成功地将商业银行等机构的短期资金转化为长期集中大额资金，贯通了与资本市场的连接，而且增强了我国资本市场分散长期风险的功能。在实践中，开发性金融机构通过与地方政府签订金融合作协议、约定共建信用、贷款支持、承诺还款来源和方式等内容，在其所进入的投融资领域初步形成了政府信用、企业信用、市场信用相结合以及社会监督与法律保障紧密联系的信用结构，有效地弥补了我国市场体系建设和投融资体制转轨过程中的信用缺损。开发性金融通过对政府增信原理的运用，实现国家法定信用和自身市场业绩的完整统一。开发性金融机构通过运用地方政府增信，可更好地贯彻和发挥宏观调控职能。通过先进的市场业绩来体现和支撑政府信用，同时运用政府信用提升市场业绩。

3.将融资优势和政府组织协调优势相结合，推动经济发展和市场建设

政府推动市场发展是社会主义初级阶段融资体制的基本特征。政府和市场之间相互结合、相互作用，在当前具有较高效率。在合理地预测市场发展空间的基础上,国家开发银行与政府及相关部门签订开发性金融合作协议，对政府授信的额度取决于政府在本地区市场建设和制度建设的成效；同时，开发性金融实行“政府选择项目入口、开发性金融孵化、形成市场出口”的融资机制。由地方政府根据区域发展规划确定项目，申请国家开发银行贷款。开发性金融沿着政府目标以融资为杠杆，通过政府协调，对项目法人进行孵化、培育、完善、考核，推动治理结构、法人、现金流的建设，发育大小不一的市场主体。在运行过程中，国家开发银行并不直接进入已经高度成熟的商业化领域，而是从不成熟的市场做起。只要是市场缺损、法人等制度缺损，而又有光明市场前景的投融资领域，能够通过市场建设可以整合体制资源取得盈利的，都是开发性金融发挥作用的领域。

4.实行政府机构债券和金融资产管理方式相结合，保证自身损益平衡

在资金来源上，开发性金融享有在市场上发行金融债券的特许权，属于政府机构债券，从而建立了长期稳定的资金来源。(1)建立了市场化的筹资机制。开发性金融从1998年开始发行金融债券，2000年实现债券发行的完全市场化。(2)建立了承销团发债机制，形成了每周有规律进行债券发行的制度，确保了长期稳定的资金来源。(3)不断创新债券品种和发行方式，努力降低发行成本。开发性金融先后推出3个月至30年期的不同期限债券,推出了浮动利率债券、推出了通过两次招标确定利率和滚动发行的远期利率债券、选择权债券，并成功地发行境内美元债券。

五、利用开发性金融提高农村金融市场效率

利用开发性金融解决我国农村金融市场效率低下问题，主要可以通过以下几个途径：

1.满足需要政策性引导的融资需求

十七届三中全会明确提出要加大对农村金融的政策支持力度，积极发挥财税政策的杠杆作用，引导和改善农村金融资源配置，逐步建立市场主导与政府扶持相结合、财税政策与金融政策相结合的支农长效机制。未来一段时期，农村金融基础设施建设、落后地区开发、发展中小企业和农村经济结构调整等，都是我国亟须注重的突出事项和热点、难点问题。在解决这些问题方面，开发性金融具有不可或缺的作用。

2.支持需要开发性扶持的融资需求

开发性扶持主要是指对国家重点发展的产业、行业和区域，提供数额大、期限长的贷款，并发挥资金导向作用。通过一系列制度安排，可以利用国家信用在尚不成熟的领域和将来成熟的市场之间搭建一座桥梁。农业产业化、乡镇企业转型、乡镇企业扩大规模等都属于需要给予开发性扶持的领域和方向。国家开发银行按照市场经济的规则，与地方政府共同构建融资平台，进行企业法人治理结构、项目信用结构和现金流、资金监管机制以及偿还机制的建设。将信用建设贯穿于项目开发、评审、贷款发放、本息回收全过程，实现项目建设和体制建设的双目标，为后期商业银行的进入提供示范和条件。

3.引领整合不同融资方式

一般而言，融资渠道可分为三类：财政融资、信贷融资、证券融资。它们各自的功能和规则不同，三者之间有一定的内在关联性，但又不能互相替代和从属。我国地域广泛，经济发展水平差异较大，各类经济主体对不同的融资渠道需求侧重点不同。各种融资渠道也有其特定的目标客户。要充分调动和发掘资源潜力和各种融资方式的相对优势因素，必须对不同类型融资方式在农村金融市场引领整合，进而形成合力效应。开发性金融就具有这种引领合力的作用。国家开发银行以信贷服务为基础，跨越了信贷和证券（发行债券）两种融资领域；同时,在财政资金与政府政策支持下，更多的是追求社会发展目标，可以有效弥补财政融资的不足。而且，开发性金融对商业性金融的引领辐射效应，是以经济手段推进政府导向上的商业性信用的增长、集聚与安全可靠性，最终优化全社会的资金配置结构和综合效益。

开发性金融通过发挥政策性引导、开发性扶持、引领整合不同融资方式等途径，将会促进农村金融市场依次开放，逐步建立有序竞争的多层次农村金融机构体系，深化农村金融市场改革，实现农村金融市场效率的稳步提高。

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［18］ 国家开发银行网站:http://www.cdb.com.cn.

（责任编辑：孟 耀）