焦作公共财政革命

张　瑜

“市人大常委会主任郭国明，4578.27元；市政协主席王太峰，4725.81元；副市长霍金花，4017.69元。”在河南省焦作市财政信息服务大厅的查询机上，市领导们2008年12月的工资赫然在目。在许多地方对于政府官员的薪酬讳莫如深的时候，焦作市却将这些公布于众，任何一个普通市民都可以随意查询。

“这只是焦作市公共财政改革中很小的一方面，在我们看来甚至是很不起眼的。”焦作市财政局局长申相臣说。

从向各局收权的会计委派制，到主动预算公开，到预算项目群众投票，到地方政府债务预算编制体系，10年来，焦作财政改革的每一步，都走在全国前列。

违纪单位惊人重复

1999年前后，焦作财政面临着许多问题：国民经济滑坡，财政收入减少，许多乡镇入不敷出，拖欠公务员工资，有的政府机构正常运转都困难。

1985年到1997年，焦作每年进行财税大检查。申相臣发现，年年检查，违纪面却连年扩大，而违纪单位却惊人的重复，“12年来几乎都是这些单位。就是因为处罚金额低，不追究领导干部责任，违纪成本远远低于违纪收益。财政制度到了非改革不可的地步了”。

另一方面则是农村财务混乱，矛盾激化。当时焦作市上访的案例大部分都是农村问题。由于总得不到解决，一个村子几百村民甚至围攻市委“书记楼”。

时任市财政局副局长申相臣专门到农村调查。在一个村子里，申相臣要求看账本，一个小学毕业的会计从床底下拖出一个葡萄糖液体的破包装箱，一指，说：“都在这里了，你看吧。”申相臣打开纸箱，目瞪口呆：里面七零八落地堆着一些单据，许多已被老鼠咬坏，有的都成了碎末。

1999年，时任焦作市委书记的刘其文召集财政局的几位领导干部谈话：“一个市也就是一个家，我这个市委书记也就是家长，但我这个当家长的连家底都摸不清楚，还怎么治家呢？”

这与当时发生的一件事不无关联：焦作市某知名国企，多年来效益优秀，收入连年名列前茅，一直被当作典范来树立，却在改制审计时被查出做假账，资产巨亏。

“这个企业老总还是五一劳模呢，却把国有资产揣进了自己口袋，把一个国有企业变成了他的家族企业，从公司的领导岗位到保安，到处都是他的亲戚。同一车原料煤，一天之内登记8次当成8车煤，虚报成本。”申相臣至今提起这事仍然心情沉重。

夺 权

管人不如管账。痛定思痛，焦作市悟出了这个道理。2000年，焦作市公共财政改革迎来了一座里程碑，即强推“会计委派制”，由财政局“夺回”全市财权。

2000年3月3日，一个周五的下午。焦作市委、市政府召开会议宣布：“全市设立14个会计工作站，集中委派第一批会计人员78人，管理本级230个行政事业单位的会计工作，自即日起办理财务手续移交。”

选择周五下午这个时间是因为双休日银行不上班，所有的单位都不可能借“时间差”转账。

第二天一早，焦作市委副书记、常务副市长、纪检委书记、财政局局长等领导便分头带着78名委派会计开始去所有的单位实施财务交接：收回印鉴，封保险柜，接管全部账目。

时任焦作市常务副市长侯趁意说，当时市委、市政府准备，如果哪个部门领导执意阻挠这项改革，那就给他换换位置。

“我们取消了市直行政事业单位的银行账户及其绝大部分的财务科室，由财政局统一委派会计。一些单位想挪用资金，连个银行手续都没有。这就能防止贪污腐败分子盗用公款。”申相臣回忆道。

同年，时任国务院总理的朱镕基在人代会作政府工作报告时提出要在全国推广会计委派制度。

会计委派推行几个月后，焦作市市直单位共清理出闲置沉淀资金2亿多元，相当于2000年焦作市本级财政的三分之一。

“会计委派制”之后，部门预算、政府采购、国库集中支付、非税收入统一管理、强化财税监督等财政综合改革得以在焦作全面推开。

10年来，焦作财政收支总规模增长6倍多，人均财政收支水平跃居全省前3名，提升5个位次。同时，焦作市的经济犯罪率明显下降。据焦作市纪委和检察机关统计数字显示，领导干部经济犯罪立案总数1999年为8起，2007年降至2起；涉案金额1999年为580.5万元，2007年降为13万元。

公众深度参与财政预算

知道市领导的工资，只是焦作市民财政知情权的一部分。焦作市财政信息服务大厅2000年成立后，所有的行政审批、财政预算、政府采购、产权交易、公物拍卖、会计委派等公共财政事务都在此公开。市民可自由出入此大厅，到行政服务中心、会计核算中心、产权交易市场等财政服务窗口，通过电子屏、触摸屏和文本资料，查看部门预算等财政财务公开信息。

在焦作财政信息网上也可看到有关预算资料和工资情况，而焦作电视台等新闻媒体还设立了专题栏目，在人民广场、火车站、行政服务窗口等人群集散的地方也有许多电子屏幕，开展“公共财政与百姓生活”动态报道。

“在知情之外，参与是更重要的方面，既然取之于民，那么老百姓有权利决定这些钱怎么花。”申相臣说。

在焦作，年初编制财政预算的时候，不止财政局的人忙，连老百姓也要跟着一起忙。

焦作市财政局已于2008年10月底收集完各部门的预算意向，之后在媒体和网络上公布了各部门2009年预备启动的项目，邀请公众投票，通过听证会和专家论证等多种形式听取公众意愿，决定来年重大支出项目和公共支出项目。

这已经是第二次公众投票参与财政预算了。2007年底，焦作首次将60个公共项目放在网上让公众投票，并最终根据得票多少选出前10项列入政府预算。

治理地方债

2008年6月，国家财政部预算司发了一份《情况说明》给各个省、市、旅游区的财政厅（局），专门介绍了焦作市创建的“政府性债务预算编制体系”。

2009年，为刺激经济，中央将要代发地方债。要向中央提交发债申请，首先要理清债务预算。在这样的背景下，焦作市的政府债务管理经验尤显恰逢其时。

现行《预算法》明文规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”但事实上，中国地方政府举债已成为公开的秘密。

“地方政府需要举债搞建设，但总要有计划，你要花在哪里，效果怎么样？另外，政府能负多少债，也要有个度。我们把这笔账算得清清楚楚的，至少能监控风险。”申相臣说。

从2002年起步，焦作逐步建立了一套完整的政府性债务预算编制体系，将政府性债务余额、收支、偿还等情况全部纳入预算强化管理。焦作市2008年市级政府债务预算本上显示：2008年市政府借贷23.9亿元，贷款用途已全额安排，年初市级债务余额是44.8亿，今年计划还本付息2.68亿元。信息的公开，自然形成了监督力量。

这在全国范围内都称得上是创举。

以往财政举债都是非常被动的，在借、用、还这个过程中，财政部门前期几乎完全不参与。按照惯例，发改委负责项目审批，而财政则负责拨款。“很多时候项目协议都已经签了，才拿来知会财政局，我们一看也都是好项目，不批也不是，但确实又对项目缺少了解。”焦作市财政局债权债务科科长滑爱萍说。债权债务科是2004年专为政府债务管理而成立的，前身是外资科。

后来，焦作市财政局开始主动要求参与到前期立项评估、资金运用及后期绩效评估等各个环节中去。于是在焦作市，出现了“发改委+财政局”的“双审批”现象。一个项目能否立得起来，要由两个部门说了算，只要一个部门通不过，就不算数。这形成了一种权力的制衡。

为此，2008年，焦作市财政局还将从前只进行后期评估的项目评审中心重新打造起来，招聘了财务及工程等各个方面的专业人才，介入到项目的前期立项评估工作中。下一步他们还打算聘请一些中介机构来协助工作。

“参与越早，才能更好地管理和控制。编制了预算之后，一年之内将会有哪些项目和债务，一目了然，大家心里都有数，才更有利于各项决策。”申相臣说。

（摘自2009年2月19日《瞭望东方周刊》 本刊有删节）