土地利用总体规划和城市总体规划的协调

唐　韵　张日勇　关　新　王　韧

[摘要]论述土地利用总体规划和城市总体规划国内发展现状，剖析两规之间的相互关系以及两规之间存在的主要矛盾。

[关键词]土地利用 总体规划 城市总体规划 协调

中图分类号：TU98文献标识码：A文章编号：1671－7597（2009）0420199－01

一、引言

土地使用规划是城市总体规划的重要内容，与土地利用总体规划的内容是一致的。两种规划的最终目标均是为了合理利用土地，最大限度地节约土地。城市总体规划的内容除了土地使用规划外，还包括城镇体系规划、区域与城市经济社会发展战略等，再加上城市总体规划的上一层次规划国土规划、区域规划等，将为土地利用总体规划确定区域土地利用结构提供宏观依据[1]。

二、国内两规的研究现状

土地利用总体规划与城市总体规划均是在本世纪五六十年代全面学习前苏联时期引进来的，两者均经历了40多年的风风雨雨。

土地利用总体规划在80年代才真正起步，1988年第一次在全国范围内开展了土地利用总体规划工作；在1991和1994年，国家土地管理局相继发布了《土地利用总体规划编制审批暂行办法》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》，由于种种原因这次规划进展缓慢；1996年又开始了第二次全国范围内的土地利用总体规划工作，国土局又于1997年10月出台了《土地利用总体规划编制审批规定》和《县级土地利用总体规划编制规程（试行）》。由于规划依据、方法并不成熟、且涉及的规划层次多，至今土地规划的成熟程度仍然不高。

城市总体规划虽然也几经波折、不尽完善，但总的来说，理论和实践均较土地利用总体规划成熟。尤其是在1978到1988年这十年中，城市规划走过了最富有探索性的十年，理论与实践上均取得了长足进步。1989年12月全国人大常务委员会第十一次会议通过了《城市规划法》，确立城市规划的法律地位，1991年建设部通过了《城市规划编制办法》，有关城市规划法规和条文的相继出台对于城市规划工作取到了有力的推动和规范化作用。从1980年至今，各地已按照五年一修编的周期，进行过三轮城市总体规划的制定或修编工作[2]。

三、有关土地利用总体规划和城市总体规划关系的一些观点

关于土地利用总体规划和城市规划的关系主要有两种观点：一种观点认为城市总体规划和土地利用总体规划是点与面的关系；一种观点认为，土地利用总体规划是区域规划与城市总体规划的一个方面。

我国的土地利用总体规划、城市规划和国外存在较大差异。我国城市总体规划主要侧重于土地利用，社会经济分析较少，而且主要依据国民经济与社会发展计划。国土部门编制的土地利用总体规划的内容主要是区域土地的功能分区和耕地的保护，在一定程度上是区域三大类用地的数量控制规划，较少涉及国外土地利用规划中对公共设施、交通、基础设施等的用地布局安排[3]。因此，两规的关系不能从字面上来进行界定。

近年来，有学者从“人类活动系统与公共利益，环境系统与协调保护，开发系统与控制下的利益追求，管理系统与开发控制”的分析入手，探讨城市规划的方法论，研究认为土地利用规划应在城市规划体系内进行，人类在土地利用中的利益追求既有传统规划中的公共利益问题，也有近年来出现的经济利益问题，既有人类切身利益问题，也有保证人类长期生存的环境效益问题，土地的社会属性决定了在规划过程中关注利益追求，进行利益协调的重要性；城市规划基本价值取决于本领域政策的实施，亦取决于影响更高层社会决策的有效性。

四、问题及展望

1．编制、审批通过在前，土地利用总体规划编制、修订在后，造成协调工作的被动[4]。城市总体规划有《城市规划法》作为法律依据，客观上增加了对城市规划中不合理之处改动的难度。所以，应加强规划立法工作，加快土地利用总体规划和城市总体规划法制化进程。制定《土地利用规划法》，确立土地利用总体规划在各规划中的法律地位，增加土地利用总体规划权威性，充分发挥土地利用总体规划在土地管理中的龙头和核心作用。改变“两规”协调时，土地利用总体规划围着城市总体规划转的尴尬局面。

2．治大于法治，外加长官意志，造成“两规”协调困难。因此，在规划制定和实施过程中应发动社会参与，让规划得到公众的监督和支持，避免规划为少数决策者所左右，为“两规”协调创造前提条件。加大追究土地违法行为法律责任的范围和力度，使其涵盖用地、管地、流转三大领域，尤其要加强政府及土地行政主管部门工作人员的行为立法约束，维护规划尊严，保障规划的贯彻落实，任何违反规划的行为均应视同践踏法律，要追究肇事者的责任，以达到改善规划环境，推动规划事业健康发展之目的[5]。

3．门间职责不清，关系不顺，“两规”难以真正协调。在现行的土地管理体制下，大多数城市土地管理部门与城市规划部门之间的工作协调和业务沟通存有困难，或多或少的摩擦和互不合作的现象在两部门间时有发生。理顺部门关系，加强各部门间的沟通与合作，通过立法保证土地管理部门与城市规划部门沟通与合作，双方可互相派员参与规划的制定过程，必要时有关部门可以建立合署办公制度，最好实行土地、城建的统一管理。

“两规”之间客观地存在着矛盾，是其协调之需要所在，而两者的总体原则的一致性，即皆以节约利用和合理配置土地资源为最终目标，使“两规”的协调成为可能。“两规”虽然各成体系，各有侧重，但同时也具有互相渗透、彼此制约的关系。因此，通过对两者的主要分歧和矛盾进行深入分析，摒弃各自不合理之处，两者的科学协调与衔接是可以做到的。

参考文献：

[1]张华锋、郑蕊、李升，浅谈城市总体规划必须要和土地利用总体规划相衔接，黑河科技，2000(1):7-8.

[2]丁建中、彭补拙、梁长青，土地利用总体规划与城市总体规划的协调与衔接，城市问题，1999(1):24-27.

[3]但承龙、王群，西方国家与中国土地利用规划比较，中国土地科学，2002(2):41-47.

[4]邹春洋，城市规划和土地利用规划的矛盾与协调，中国地理，1996(3):272-275.

[5]刘利锋、韩桐魁，浅谈“两规”协调中容易产生的误区，中国土地科学，1999(5):21-24.

作者简介：

唐韵，女，助理工程师，主要从事土地管理数据体系建设方面工作；关新，男，助理工程师，主要从事土地估价。