“双规”、“双指”合法合理

陆伟明

从特别权力关系的角度看，纪检监察部门是有权要求相关的党员干部和公务人员承担特定的义务，在规定的地点和时间解释和说明有关问题的。

在《行政监察条例》(1997年5月9日废止)、《行政监察法》等有关文件出台之初，“双规、“双指”运用得并不频繁，社会关注度也不高。这可能和当时我国处于法治发展初期，人们的权利意识不强，查处的大案要案较少等因素有关。

而从上世纪90年代末开始，—方面，一批重要的法律如《行政处罚法》、《刑事诉讼法》、《刑法》等相继制定出台或修改完善，在《宪法》上明确提出了建设法治国家的目标，国家机关依法办事和公民权利保护问题受到了空前的重视。另一方面，国家加强了打击腐败渎职的力度，不少涉及面广、影响恶劣的大案要案相继被查处并曝光。纪检监察部门在办案过程中使用的“双规”措施自然受到舆论的高度关注。

有人肯定“双规”措施的必要性，认为纪检监察部门的“双规”措施弥补了由于司法机关人员素质、技术装备以及法定的调查手段不足所导致的反腐败不力。也有人对“双规”措施的应用忧心忡忡，认为这种不限时间要求违纪嫌疑人在“规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”的措施，从实质上讲是对人身自由的非法限制。

对于“双规”和“双指”的合法性，应当在有关法理的指导下做客观的分析，而不应机械地套用法律规定。有人说，“党员干部和公务员首先是公民”，所以对他们违法犯罪行为的调查和人身自由的限制，首先应当遵守法律的规定。

我国的有关法律，尤其是《刑事诉讼法》规定了对人身自由的强制措施只能由公安、检察等国家机关根据法定的程序和期限实施。亦即当不具备法律规定的条件时，不得对公民实施人身强制。而一些“双规”行为就是在被调查人的违法犯罪事实和证据尚未查实的情况下进行的，因此是违法的。

但这种观点值得商榷。

公民经过党组织和有关国家机关的选拔程序，成为党的干部或者公务员，此时就具备了干部和公民的双重身份。不但享有公民权利、履行公民义务，更要履行作为党的干部和公务员的特殊义务。所以，他们首先是特殊人群而不是普通公民。为了履行与其特殊身份相关的义务，他们作为普通公民所享有的某些权利就必须受到一定的限制，这是因其身份牵涉到他人、社会乃至国家的重大利益所决定的。

行政法上的“特别权力关系”理论能够很好地对此作出诠释。这一公法理论认为，公民基于特殊的身份与国家之间形成某种不同于公民与国家之间一般权力关系的“特殊权力关系”。在这样的权力关系中，国家与这些具有特殊身份的公民之间的关系不能适用一般的法律进行调整。一般法律规定的法律保留等原则，以及一般法律赋予普通公民的某些权利如人身自由，基于公共利益的原因要受到某种程度的限制。

“双规”和“双指”的对象是党员干部和公务人员，这些人员与党组织、国家机关之间形成的法律关系正是不同于一般法律关系的特别权力关系。

所以，我们应当从特别权力关系的视角来看待“双规”和“双指”措施的合法性问题。换言之，从特别权力关系的角度看，纪检监察部门是有权要求相关的党员干部和公务人员承担特定的义务，在规定的地点和时间解释和说明有关问题的。

尽管上世纪70年代以来，国外对特别权力关系的存废及其界限和标准存在一定的争论，但是并没有迹象表明“特别权力关系”理论已经遭到抛弃。

我国的行政法理论上一直承认“特别权力关系”的存在。1990年颁行的《行政诉讼法》第12条第三项就明确规定：“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”不属于人民法院的受案范围，即公务员对内部行政行为只能向监察、人事等行政主管部门申诉而不能像普通公民一样提起诉讼。

更何况，我国《立法法》规定了限制人身自由的强制措施由法律规定，而我国的《行政监察法》就规定了监察部门可以实施有关的“双指”措施。加之我国的纪检和监察是合署办公，所以，“双规”和“双指”无论在理论上还是法律上都是具有合法性与合理性根据的。

当然，目前在“双规”和“双指”的执行程序上，还缺乏必要和具体的规定，可能导致一些地方的纪检监察部门滥用“双规措施，侵害他人合法權益，所以如何建立健全相关的制度才是规范“双规”和“双指”的重点所在。