论未成年人第一监护人缺失时的国家监护义务

余寅同

摘要面对社会转型,我国以家庭监护与亲缘监护为主的未成年人监护制度已经无法适应现实的需求。离异家庭、隔代家庭等各种非常态家庭的数量的逐渐增多,社会需要国家作为社会管理组织进一步介入未成年人监护事宜。本文通过完善明确监护制度的具体运作模式与监护人的具体监护模式,构建国家监护制度进行了探讨。以期为完善我国的未成年人监护制度做出有益的探讨。

关键词监护人国家监护监护监督制度基层组织

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-331-02

由于社会转型与婚姻家庭观念的转变,我国旧有的以家庭抚育为主的未成年人监护制度已经无法应对现下出现的新问题。部分未成年人由于父母离异、死亡或者其他原因失去监护人或者监护人实际无法履行监护义务,其生存与成长均受到了巨大的影响,并由此引发一系列问题,未成年人犯罪率的上升、城市流浪儿童现象的增多乃至在一些地方甚至出现流浪儿童冻死街头的情况。联合国《国际儿童权利公约》第二十条规定“暂时或者永久脱离家庭环境的儿童,或为其最大利益不得在这种环境中继续生存的儿童,应有权利得到国家的特别协助和保护”。笔者认为,在以上提及的这种情况下,政府作为一个社会公共服务机构,其有义务在未成年人监护人实质缺位之时主动介入未成年人的监护事宜,以确保未成年人的健康成长。

一、国家监护制度的法律依据

根据《国际儿童权利公约》之规定,暂时或者永久脱离家庭环境的未成年人,以其最大利益不得在这种环境中继续生存的儿童,应有权利得到国家的特别协助和保护,而这种特别协助与保护并非仅限于在未成年人监护人缺位时为其指定一个新的监护人,而是包括了未成年人所处的监护环境已经不适宜其生存和发展的所有情况。在这种情况下,政府有义务为这样的儿童提供特殊的保护。《未成年人保护法》十二条第二款的规定“未成年人的监护人不履行或者不适当履行监护义务时,人民法院可依照有关当事人或者有关单位的申请,根据《民法通则》第十六条的规定重新制定监护人,其监护人既可以是与其相关的亲属,也可以是相关的基层组织和单位。”由此条文可以推知,国家是适格的监护权主体,有权依法行使监护权。同时,从条文中还可以推知,监护人履行监护义务时,国家相关单位还应当负有监督相应的监督义务,在其监护人无法或者不适当履行监护其监护责任的时候,国家的相关机关有可以申请更换监护人,以保证未成年人的权利得到充分的保障。国家监护权还体现在对流浪儿童的救助方面,《未成年人保护法》第二十七条规定“对于离家出走的未成年人或者流浪儿童,在暂时无法查明其父母或者监护人的情况下,可以交民政部门的儿童福利机构收容抚养。”也就是说,在特定的情况下,国家对出于特殊情况下的未成年人负有直接的监护义务。

二、国家监护的现行相关制度评析

(一)国家的消极监护义务

由于现实条件的限制以及传统观念的等因素的影响,国家在未成年人监护事务中一直持谨慎态度。其弊端有二,第一,根据相关法律的规定,在未成年人第一顺序监护人缺位时国家没有一种积极作为的义务,只能依其他人的申请行使其职能。以至于使得未成年人在丧失第一顺序监护人或者第一顺序监护人无法得到及时的协助和保护。第二,从未成年人第一监护人缺位时起至法院再次确认监护人这段时间内,其监护职责的主体没有在法律上得以明确,而无论是从未成年人的生活上来说,还是就未成年人的心理状态而言,这段时间都是未成年人最需要一个监护人对其进行引导和辅助的阶段,这个阶段监护职责的模糊不清必将对未成年人的成长造成造成很大的影响。

(二)国家监护责任主体

在现行的监护制度中,根据国家监护的责任主体是模糊的,国家通常通过“有关机关”或者“村民委员会、居民委员会或者民政部门”等机关履行其监护责任。有学者认为这种“泛社会化”的责任在实践中成为相互推诿、逃避责任的借口,即产生所谓“齐抓都不抓、共管都不管”的负面效应。①那么这种政府机关之间的关系以及其运作模式究竟如何,笔者认为,根据现行《村民委员会组织法》规定,村民委员会作为一个“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”,其性质应当认定为一个非政府性社会组织。由于其本身并不具有公共管理职权,在监护事务中更适合将其认定为一个政府与被监护人之间的协调组织。这样的做法不但有助于理清国家监护责任主体之间的关系,同时也可以更好得协调国家机关监护与未成年人亲属之间的监护之间的关系。使相关的规定也能不仅仅停留在纸面上,而无法得以实施。

(三)国家对于监护义务履行的监督义务

我国对监护人行使监护权的监督有两个层面,包括行政层面的监护人更换请求权与刑法上的虐待罪。笔者认为这种过分粗糙的规定并不利于保障监护权的正常行使,尤其是在被监护人并非是其第一顺序的监护人的监护的情况下,这种空洞的监护体制无法真正起到监督的作用。当未成年人的监护人并非为第一顺序人的时,其行使监护义务的行为由于缺乏传统的家庭观念以及伦理的引导和规制,使得监护人很有可能会无法适当的履行监护义务。而此时,这种粗糙的监护监督体制将无法保证监护权的适当履行,在被监护者的利益受到侵害之时,也无法得到及时的救济。

三、未成年人国家监护制度完善之思考

国家监护制度的作为一种非常态下未成年人监护制度,其意在于为未成年人第一监护人缺位的情况下为其提供一个非常成长环境和基本的生活保障。由于传统观念的影响以及法律制度的缺失,国家监护制度并没有发挥出其应起到的作用。因此,完善国家监护制度,加强国家在未成年人监护中应当起到的引导作用是具有其社会现实意义的。

(一)通过立法明确国家监护的具体责任主体,以及其具体职责同时配套完善相关的机构设置

现行体制下国家监护制度无法发挥其主要作用的主要原因是在于国家监护制度的责任主体不明确,正如一些评论家(下转第333页)(上接第331页)所说的:“甚至连文盲都知道政府、学校以及家庭都有保证未成年人健康成长的基本政策,但未成年人的成长出现问题的时候,究竟应当由哪机构具体承担什么样的责任,那么可能连相关的专家学者度说不清楚这个问题。”因此,通过立法的行使将责任具体化明细化是保证国家监护切实有效的得以实施的核心。

从从行政机构的层面上看,民政机关是主管未成年人的监护事宜的主要行政部门,而在其内部,主要是通过设置类似“关心下一代工作委员会”“关心青少年委员会”等等非正式机构主管相关事务。形式加以而在实际操作中,由于未成年人的监护相关事宜教育、户籍、卫生甚至是金融机构等各个机关之间的运作,以这种非正式机构的形式来协调如此复杂的关系显然不足以应对各种各样的情况。因此,民政机关中未成年人相关问题管理机构的正式化是一个必须的趋势和需求。笔者认为有学者提出的在民政部门的系统中设置“青少年事务局”这样的机构机构,通过将未成年人监护的相关事宜,诸如抚养、教育、医疗乃至于合法权益受到侵害是的合法权益的行政与法律保护等具体事项以及其责任明晰化、具体化的做法就是非常有现实意义的。只有将这种责任通过法律法规的形式归结到具体的行政部门,才能确保“关心下一代”不成为一句空洞的口号。

(二)明确监护人具体权利与义务,使国家能够正确行使其权利义务

由于我国的监护体制主要建立在家庭抚养和亲缘抚养的基础之上,出于私权自治的尊重,法律在对此方面进行规制时主要以原则性规定为主。以婚姻法为例,其二十二条规定“父母对子女有抚养和教育的义务”,在子女抚养方面,法律仅对监护人的责任做出了概括式的规定,同时通过传统的家庭伦理以及亲缘关系对这种监护责任具体内容进行规制。但随着社会转型,包括国家监护在内的各种非常态的监护模式也逐渐出现,仅仅依靠家庭伦理与与亲缘关系对监护人的责任进行规制已经无法适应现实情况的需求,将监护的具体权利义务规范化、法律化不但有利于国家监护机关在履行国家监护义务时具体的操作的指导需求,同时也能为国家在监督其他监护人履行监护义务时是否尽到了适当履行其职责提供具体的参照标准。

(三)完善监护义务实施监督体制,实现国家监护和私人监护两种监护形式的对接

在未成年人的监护中,由于未成年人由于其本身缺乏自我救济的能力,国家对监护者的监督就显得更重要。通过加强村委会与居委会等基层组织的类似方面的职能建设,参照英美的发达国家的社区工作者等制度的运作模式,把国家监护与私人监护的运作连接起来,一方面可以通过国家行政机构的资源优势知道私人监护的监护人适当履行其监护责任,另一方面也可以在私人监护的监护人不适当履行其监护职责时及时变更被监护人的监护形式,以确保其利益得到充分保护。