流动儿童受教育权及其保护之探析

牛 乐

摘要当前,我国城市化和工业化进程不断推进,农民进城务工人员剧增,随之而来的是大批义务教育适龄儿童跟随父母来到城市,导致农民进城务工带来的流动儿童受教育问题日益突出。本文以流动儿童受教育权为研究对象,对流动儿童受教育权现状进行了阐述,探讨了流动儿童受教育权的困境和制约因素,并尝试提出流动儿童受教育权的法律保障措施。

关键词流动儿童受教育权问题解决

中图分类号:G61文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-292-02

所谓流动儿童,是指跟随父母进入城市上学的农民工子女。从流动儿童的年龄结构看,当前主要以小学生为主;从发展趋势来分析,随着大量农民进城务工以及其工作的日趋稳定,越来越多的农民工将选择把子女带入城市居住和上学。流动儿童是伴随着农村剩余劳动力转移而出现的一个特殊群体,对于流动儿童受教育问题,各级政府及其教育主管部门已做了大量工作,但流动儿童教育仍面临着许多亟待解决的问题。

一、理论研究:受教育权基本理论问题之解析

(一)受教育权的宪法地位

自从公民受教育权于1919年写进德国《魏玛宪法》,到现在已有60多个国家在宪法中明确规定了公民受教育权。受教育权被认为是现代宪法所确立的一项最重要的公民基本权利,也是最能够体现国家权力与公民权利相互关系的一种实体性宪法权利。在我国,建国以来的历部宪法均规定了该项权利,现行宪法第46条第1款写明:“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。很显然,现行宪法也明确肯定受教育权受到宪法的保护。

受教育权是人的个性自由发展的基本宪法权利,教育对于人、社会和国家不可或缺,在现代社会,教育既是公民个人人格形成和发展的一个必不可少的手段,也是培育作为民主政治具体承担者的健全公民的重要途径。①受教育权是公民生存权和发展权的重要组成部分,接受教育是人得以全面自由发展的重要前提,是保障公民在现代社会中正常、体面地生存的权利,是公民其他社会权利的基础和前提。有学者②曾对教育权的产生、发展和哲理基础进行过考察和论述,最后不难得出这样的结论:受教育权是人寻求发展的最低限度的权利,是人为了提高自己生存质量所要求的最基本的权利之一。现代社会下的教育,应该以人为本,应该在平等的基础上,更多的尊重人的发展,因此说,受教育权的法律保护是对人的基本权利的保障,是现代法治理论与宪政制度的必然要求。③同样,作为国民一分子的流动儿童,其受教育权在宪法层面也是被明确规定并应得到维护的。

(二)受教育权的平等问题

从权利的发生学上看,受教育平等权属于平等权与公民受教育权的交叉性权利。但是从权利的属性以及内容来看,受教育平等权更大程度上属于公民受教育权。从平等权的价值和功能以及公民受教育权的性质和内容来看,无疑受教育平等权是公民受教育权的基本要素和价值标准。在目前,人们比较一致的认识是受教育权平等主要有三个层次,即入学机会的平等,学业成就的平等和受教育后的就业机会的平等。④公民受教育权作为一项积极权利,要求国家权力的积极作为,国家为公民提供受教育机会是公民受教育权实现的基础和前提,公民有了受教育机会,还需要国家提供相应的条件,最后如果没有来自国家的认可,公民接受教育的行为在现实社会中意义甚小,因此说,受教育机会、条件和最后的认可是公民受教育权实现的三大有机复合形态,缺少任何一个要素,公民受教育权的享有都是不完整的。⑤受教育机会权是指每个人不因其他因素,都应当拥有平等的恰当的机会接受教育,这是最基本的要求,拥有受教育机会并不意味着受教育权就实现了,但如果连受教育的机会都没有,那么受教育权肯定无法实现。当前流动儿童受教育权就存在着突出的平等权无法得到保障,在城市遭受歧视待遇的问题。

(三)受教育权的实现方式

权利有三种形态,应有、法定和实有。实有是最终目的,但要想实有,先要法定。对于一项权利的实现,最基本的路径是在法律中明确予以规定。与公民受教育权最密切的法律是宪法和行政法,自公民受教育权1919年入宪以来,该权利已成为宪法当中权利的“常客”。但是,宪法是根本大法,不可避免具有原则性。行政法是宪法的具体化,所以世界各国对公民受教育权都纷纷进行行政立法,我国也制定了许多行政类法律,如《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》等。除了寻求宪法和行政法外,公民还可以进行民事诉讼。此外,我国于1989年制定了《行政诉讼法》,确立了行政诉讼制度。1999年颁布的《行政复议法》第6条明确的将受教育权列入可以提起行政复议的范围,因此受教育权的保护在我国已成为行政机关的一项积极义务。公民获得了受教育机会,只是说可以接受教育了,但要想完成教育以及实现教育权,必须依赖一定的条件,最主要的还是依赖国家积极义务的履行。因此,流动儿童受教育权的实现也是需要寻求立法、司法等多种途径的,但终归要依靠国家积极的作为。

二、现状分析:我国流动儿童受教育权面临的问题

城乡社会要和谐发展,就必须让发展的成果惠及每一个人,其中就包括让农民工子女能享受法定的义务教育,使其受教育权得到很好的维护。在更加注重公平的社会发展背景下,目前流动儿童的受教育权却引发了较为突出的教育公平问题。以下从户籍法律制度、教育财政法律制度,私立学校监管法律制度三个主要方面分析流动儿童的义务教育困境。

(一)入学权利不平等

现行义务教育体制是与陈旧的户籍制度相适应的,其以城乡分割、区域封闭为基本特征,因此,没有城市户口的流动儿童义务教育问题就凸现出来,虽然户籍制度限制人口流动的功能不断弱化,农民可以“自由”进入城市,但是户籍制度依然对农民的身份、就业、教育、生活水平等起到钳制作用。由于我国户籍制度联系着一定的社会福利与权益,因此就造成没有流入地户口的人口,无法享受到与城市人口相同的机会与权利,比如职业准入、子女就学等方面的限制。流动儿童上学难问题也是户籍制度影响的结果,没有现居住地户籍或离开户籍所在地的适龄儿童在流入地(现居住地)很难得到同等的受教育机会,其受教育权明显没有得到平等的保护。

(二)教育机会不平等

2006年修改后的《义务教育法》第四十四条规定,义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担,省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费,由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。也就是说我国儿童义务教育经费投入仍然是中央与地方共同负担,而且对二者的比例并没有具体规定,实际上现行的义务教育投资体制,从总体上看,基本上是一种分散管理为主的投资配置模式,即“分级管理、分级办学”的义务教育体制,义务教育主要由地方政府负担。它有以下三个特点:第一,中央政府在义务教育的资金筹集与分配中一般仅占有较低的比重和份额。第二,地方政府,在资金筹集方面占的比重比较大。城市中、小学义务教育经费主要由市财政负担;农村中、小学教育经费由县、乡财政负担;省政府只对中小学教育提供有限的专项补助。第三,筹集一部分社会资金,并由学生家庭负担一部分。由于地方财政对义务教育经费的筹集负有主要责任,不可避免的,流动儿童被地方保护主义者视为对当地教育资源的竞争者,这就导致了流动儿童在流入地入学要以交纳高额借读费、赞助费为条件的现象普遍产生,流动儿童享有的教育机会与城市儿童相比是极为不平等的。

三、民生至上:多管齐下保障流动儿童受教育权的实现

公民受教育权是积极的受益权。⑥从该项权利是积极的受益权的特点来看,该权利实现依赖于国家与政府积极履行义务。当前,流动儿童的教育权利不能完全实现,并不是单一因素造成的,就像前文所述,是由于户籍、教育财政体制、打工子弟学校监管体制等各方面的制度合力形成。所以我们应当从多方面入手,多渠道,多方位解决这一问题。

(一)健全法律法规体系,保障平等受教育权

有关教育法律法规的内在精神导向应该是逐步消除教育机会的地区差异、城乡差异、阶层差异、性别差异,从而推动教育的公正。在立法层面上应明确“免费能获得受教育权的义务性教育”与“需要付费才能获得的非义务性教育”两者的定义;明确“父母的义务与国家的义务的界限”;明确“学费的范围、标准与交付学费能享有的相应权利”;明确“学杂费的具体费用项目,学费、学杂费的具体用途”;明确“教育经费政府财政拨款的最低强制性法定标准”;明确“学生及其监护人的知情权”,相对于学校作为教育服务的提供者,学生作为学校教育的消费者,学生及其监护人有权监督学校学费、学杂费的使用情况;“学校的费用使用必须公开化、透明化,没有法律法规的规定,没有学生一致的同意,学校或教育行政机构不能以任何名义收取其他费用”等。⑦总之,只有给受教育权及其相关的权利义务以清晰、明确、合理、可操作性强的规定,才能产生有效的司法、执法和实施法律监督行为。

(二)完善户籍与义务教育财政法律制度

必须解决流动儿童的就学与户籍挂钩的问题,消除户籍与儿童入学、升学等方面制度的挂钩,建立以常住人口的居住地为依据的管理体制,而不是单一的以户籍为基础的管理体制。各地政府要将农民工子女的义务教育纳入当地教育事业发展规划,敞开公办学校大门,使公办学校成为吸收农民工子女的主渠道。

关于教育财政问题,可以采取以下措施:对于义务教育阶段的儿童进行专门登记,建立国家统一的数据库,对适龄儿童进行跟踪管理。由国家和地方为儿童义务教育划拨专款,该款项独立管理和核算,专款专用。流动儿童一般是从经济较不发达地区流入经济较为发达地区,二者之间的教育投入差距明显,国家提高在教育经费中的比重可以减少流入地对流动儿童的排斥心理。国家拨款的部分发给“国家教育经费券”,地方拨款部分发给“地方教育经费券”,儿童在转出省外就读时,该两张教育经费券随儿童一同转出,流入地学校凭两张教育经费券向国家和流出地方政府兑取经费,余额由流入地政府补足。流入地一般经济比较发达,有经济实力承担这一费用。而且,实际上流动儿童的父母在流入地工作、生活、消费,为流入地经济发展和建设做出了巨大贡献,流入地不把其子女教育经费纳入预算本身就是不合理的。

(三)针对打工子弟学校的法律监管与促进

首先要对打工子弟学校规范化管理。深入贯彻执行《民办教育促进法》,鼓励社会力量办学,制定优惠政策并进行资金支持。建立有效的评价监督机制,防止学校乱收费,以及以办学为名的欺骗和欺诈行为。对不符合办学条件但并不存在严重问题的简陋的民工子弟校,不能简单地一关了之,而要针对具体问题,提出改进措施使其生存、发展下来。对于打工子弟学校要求不能过于苛刻,在不影响教育质量的前提下要求办学标准应适当减低。其次,对打工子弟学校开办者和老师进行合理补偿,政府可以考虑对打工子弟学校开办者进行相应的资助,并对教师工资进行补贴。优化办学模式。对于已经出现的教育集团公司的办学模式、股份制办学的模式、私人办学模式、事业单位办学模式、企业办学模式等,政府应当加以规范、引导,并采取相应鼓励措施,一视同仁的对待,尽可能减少障碍,以降低其办学的成本。