我国农村最低生活保障制度研究综述

郑 敏

摘要农村最低生活保障制度,是以保障农村居民基本生存权利为目标的社会救助制度,它根据维持基本生活需求的标准设立一条最低生活保障线,每个农民当其收入水平低于此线时就有权利得到国家和社会按照法定的程序和标准提供的现金和实物救助。本文对国内农村最低生活保障制度的相关研究进行了简要的综述,并对已有的研究成果进行评论,同时指出了研究的不足之处。

关键词农村最低生活保障研究综述

中图分类号:F840.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-281-01

一、有关我国农村低保制度的问题研究

我国有相当多的学者对农村低保制度进行了研究,这些研究对于我国农村最低生活保障制度的建立和完善起了重要作用。

在农村低保制度的重要性及影响低保制度完善的原因上,余兴厚、李美进(2003)认为,对农村低保工作的重要性认识不足,缺乏有力的政策支持和法律保障,资金问题以及低保对象和最低保障标准难以确定问题等是影响农村低保政策推行的原因。都阳、蔡防(2005)指出我国农村的低保尚未形成一项全国统一的制度性安排,这制约着农村低保制度的推进。李文新(2004)认为,低保制度的功能应是满足困难群众最基本的生活需要,其保障标准应根据当地最基本生活消费水平来确定,遵循“低标准,广覆盖”的原则,不宜包括医疗、教育等其他费用。另外,保障还要根据援助对象的特征和需求的不同,实行分类救助、标准有别的保障机制。

关于如何筹集低保资金,马斌(2002)认为,可以通过征收统一的社会保障税,以及建立最低生活保障基金会的办法,解决最低生活保障资金筹集难的问题。对农村低保制度的具体实施过程,学者们作出了深入的分析。童万亨(2005)指出在农村低保实施过程中农村家庭收入难以核实,在审查、审核低保对象时,对困难家庭的收入计算虽有统计局提供的计算农村家庭收入办法,但在实际执行时还有难度;个别地方还存在人户分离,赡养人、抚养人把年老父母与子女分开,单独由父母申请农村低保,借最低生活保障待遇推卸赡养、抚养义务的现象。

关于保障标准制定,学者们的研究也很多。郭海青(2004)提出,要科学确定保障标准,不搞“一刀切”。在具体操作中要从当地的实际出发,保障标准由各县(市、区)自己定,一般以县为单位,大体相当于当地农民人均纯收入的1/3。必须充分考虑当地政府的财力和当地农村的消费水平,坚持低标准起步,尽可能使最低生活保障的范围覆盖每一的实际需要的人,充分发挥其应有的作用。而刘通(2005)认为,随着国家经济实力的增强,贫困线的标准应逐步提高,可以考虑提高到1000元左右。在一个省(区)内,生活习惯和物价水平没有多大不同,每个人生存所需的生活资料和最低消费支出大体相同,保障标准应从一县一标到一市一标,最后达到一省一标。

在低保对象确定问上,张时飞(2003)通过实地调查发现,基于年人均收入确定低保对象的方法存在许多缺陷:(1)贫困标准聚焦在贫困对象的食物和生计安全上,忽略了贫困对象的其他需求,不能反映贫困对象的真实全貌;(2)贫困线的确定一般是以县(市)为单位,忽略了县域内部各社区之间以及社区内部农户之间的差别;(3)贫困对象的认定不经济,准确性和实用性也值得质疑,因为收入的计算、核实十分复杂;(4)社区参与程度不高,受保对象责任心不强,从而影响了救助效果。

另外,徐健(2006)指出,完善农村低保政策必须确定科学规范的救助标准,严格确定保障对象,合理筹集资金,加强低保资金管理,认真落实配套资金。学术界对农村低保问题的研究虽然很多,但大部分都是从宏观层面进行研究,针对地区特殊性进行具体研究得还很少,特别是对西部欠发达地区的研究及其具体实施情况涉及的较少。而我国经济文化地区差异悬殊,农村地区更是如此,因地制宜对于新农村建设中农村低保政策的落实意义重大。

二、简要评述

随着城市最低生活保障制度的建立以及逐步完善,近几年学术界对低保制度的研究也取得了一些成绩,综合己有的研究成果,主要集中在以下几个方面:农村最低生活保障的基本框架;农村最低生活保障制度建设的难点;农村最低生活保障制度运行过程中存在的询题;农村最低生活保障的法制化;完善农村最低生活保障制度的经济可行性问题(杨海波,2005);完善农村最低生活保障制度的对策与建议等。对于我国低保制度的建立和完善具有十分重要的促进作用。但是,从目前国内的研究来看,仍然存在以下不足:

第一,现有研究的重点放在了城镇居民身上,而对农村人口、流动人口(主要指进城的农民工)的研究却比较欠缺,对于这一人群的致贫原因、贫困规模、通过低保制度予以解贫的措施等方面缺乏研究。

第二,地区间差异未引起足够重视。目前,我国各城市之间发展不平衡所造成的地区差异非常大,因此在开展低保制度的研究过程中,将各大城市相关指标作比较分析显得非常有必要。加强这方面的研究,有利于经验的相互交流,对我国低保制度可以起到很好的促进作用。

第三,现有研究没有把伦理这一重要维度纳入进去,从而导致了有关低保制度的许多研究讨论还不够深入和全面。多数学者将这一制度简单地视同为一种经济政策,对现代社会保障制度特有的“追求社会公平”的建制理念和“以人为本”的人文关怀视而不见,这在一定程度上弱化了低保制度研究的理论价值和应用价值。