三大国际经济组织与公民社会关系的构建

易 军

摘要公民社会是家庭、国家和市场之外的另一领域。三个主要的国际经济组织即世界贸易组织、世界银行和国际货币基金组织对发展其与公民社会的关系都极为看重。公民社会以各种各样的方式参与到三大国际经济组织的活动之中。

关键词公民社会国际经济组织关系构建

中图分类号:F116文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-233-02

公民社会是指那些非政府性和非营利性的组织,它们以道德、文化、科学、宗教或慈善等为基础而建立并存在于社会生活之中,表达其成员或他人利益和价值的诉求。它是家庭、国家和市场之外的另一领域。三个主要的国际经济组织即世界贸易组织、世界银行和国际货币基金组织对发展其与公民社会的关系都极为看重。这三个国际经济组织分别在自己的官方网站上为公民社会设置专栏。不仅如此,他们的负责人对公民社会在本组织内所发挥的积极作用都曾给予了高度的评价。

一、世界贸易组织与公民社会间关系的构建

在三个国际经济组织之中,世界贸易组织(简称WTO)与公民社会间互动关系的历史最短。而且,世界贸易组织更经常使用的词语是非政府组织,而不是公民社会。从人事安排来看,WTO中与公民社会保持日常联系的部门是秘书处。WTO秘书处下辖的部门分别扮演3个不同的角色,即运营、信息和联络、后勤的角色,分别由总干事或者副总干事领导。对外关系部(external relations division,简称 ERD)承担着信息和联络的职责,它是WTO与公民社会、国际政府间组织、议会、议员进行互动的活动中心,其主要活动之一就是组织、发展与公民社会的对话。

公民社会可以通过下列的方式参与到世界贸易组织的决策过程之中:

第一,部长级会议。各政府和公民社会都是WTO极为看重的对话者,就像WTO前秘书长Pascal Lamy在香港部长级会议召开前在香港举行的一次与非政府组织(简称NGO)代表的见面会上所讲的一样,他在香港的行程有两项任务,一是会见NGO,二是会见各成员政府。NGO被授权参与WTO部长级会议始于1996年12月召开的新加坡部长级会议。想参加会议的NGO必须向WTO秘书处递交申请,经秘书处审查,如果符合《建立WTO协定》第5条第2款的规定,即NGO的活动是与WTO相关的,那么NGO的申请才会被秘书处接受并同意参会。从参加部长级会议的NGO的数量来看,一直呈稳定增长的态势:第一次部长级会议,159个NGO登记参加会议;最近一次的部长级会议,800多个NGO参加会议。部长级会议期间,专门设置了“NGO中心”,配备了会议室和计算机设备。NGO中心会主办一系列的公开会议,例如,在香港部长级会议上,从2005年12月12日开始,一直到12月18日截止,各NGO和某些与会代表团组织了总共179次会议。

第二,研讨会。除了在WTO部长级会议召开期间举行的研讨会之外,WTO还在其他时间组织了各类研讨会。其中,最重要的是WTO每年举办一次的公众论坛(public forum)。该论坛是WTO与公民社会的盛大聚会,与会者包括各类非政府组织、国会议员、各类学术机构、商业界人士、记者、律师、其他国际组织代表和学生等。论坛的目的是对公众开放,以寻求世界贸易体制方面的对话。在论坛期间,WTO所给予的最重要的东西是关注;对于WTO各成员、秘书处职员来说,论坛是一个倾听和学习的过程。公众论坛最早于2001年开始,第一次公众论坛只有400人参加;2007年第七次公众论坛吸引了来自全球各地的1750人参会。WTO公众论坛经常通过自下而上的方式(bottom-up)组织,即WTO成员并没有主宰其希望与公民社会畅谈的主题,而是让公民社会自己确定要表达的主题。这种自下而上的方法导致论坛要讨论的问题极其丰富和广泛。WTO成员认为这种方法可以帮助它们判断出社会上关于贸易的重点关注问题。

第三,公民社会尤其是非政府组织可以“法庭之友”的身份参与WTO争端解决程序。实践中,许多非政府组织纷纷提交书面意见间接参与到某些争端解决案件之中,试图通过这种方式向WTO争端解决机构提供事实信息、法律解释和相关意见,期望能影响到裁判机构的裁决。有时非政府组织确能心想事成。

第四,对外关系部(ERD)经常为公民社会举行WTO各委员会和工作组工作进展情况的吹风会。例如,在2001年7月至11月间,秘书处组织了6次通气会,在有关会议结束后几天之内就通报了农业委员会、贸易和环境委员会、服务贸易理事会等的有关会议情况。感兴趣的公民社会都可以向对外关系部(ERD)申请参会。个别委员会、理事会的主席也出席了某些通气会。当然,根据1996年《与非政府组织关系的安排的指南》(WT/L/162)的规定,这些主席只能以个人身份出现在通气会上。①

第五,公民社会可以向WTO秘书处里的对外关系部(ERD)提交意见书(position papers)。意见书必须是与WTO活动相关的,并且每月简报、手册和声明等都不包括在内。WTO秘书处有权审核意见书是否满足上述要求,如不符要求,秘书处将不予接受。对于合格的意见书,秘书处会告知各成员。想更详细探讨这些意见书的成员可以联系对外关系部(ERD),取得有关的意见书。

此外,WTO官方网站上为非政府组织开辟了专栏,非政府组织提交的文件的目录、WTO为非政府组织举办的研讨会或其他活动等都会出现在专栏里。

二、世界银行与公民社会间关系的构建

从世界银行里与公民社会联络的人事安排来看,世界银行里为公民社会设置了120多个活动中心(focal points),它们遍布于世界银行设在80多个国家的办公室和华盛顿,以及地区性、网络和其他运营性单位。这些活动中心可以划分为3个层次:②

其一,从国家层面上看,在全球70个国家设立的世界银行的办公室(country office)里,有80多个公民社会国家职员(civil society country staff)积极与公民社会沟通。这些专业工作人员经常是当地国民和高级专业人士,许多人在加入世界银行之前曾经在公民社会中工作甚至是做过领导人。他们从事许多与公民社会相关的活动,包括:对预算中的银行借款展开审计和风险分析;对世界银行、政府和公民社会三者的关系进行研究;针对银行政策和项目,展开信息传播和促进对话;构建和维持与地方公民社会已有的关系;鼓励公民社会投身于世界银行资助的工程,等等。

其二,从区域和部门层面上看,有个所谓的市民社会小组(civil society group,简称CSG),它聚集了40多个职员,这些人都在华盛顿世界银行总部工作,他们有的针对全球不同的地区,有的属于世界银行集团的国际金融公司和多边投资担保机构,有的针对特殊群体(如儿童和青少年、残疾人),有的来自于某些拨款机制,有的来自于世界银行中的其他单位(如world bank institute, inspection panel)。就针对全球不同区域而开展工作的职员而言,他们将向各自区域的副总裁提出建议,制定区域里的公民社会发展战略,协调他们各自所对应国家中的前述公民社会国家职员的工作。公民社会小组(CSG)每两个月举行一次会议,就世界银行与公民社会的关系互相交换信息、分享经验、讨论未来的趋势等。

其三,从全球层面上看,有个12人组成的所谓的公民社会团队(civil society team,简称CST)。CST的成员来自对外事务部、 社会发展部、国际金融公司、多边投资担保机构等部门,同时还有来自世界银行设在巴黎和布鲁塞尔的欧洲办公室、设在东京办公室的职员。CST为世界银行与公民社会的关系充当了全球活动中心的角色。CST制定战略,向高层提出建议,协调与公民社会发生关系的职员们,给各项目职员如何在世界银行运作中与公民社会协商等提供指导和技术支持,给前述公民社会小组(CSG)提供机会以接触世界银行的信息、人事和其他资源。

世界银行与公民社会之间的活动可以划分为两种类型:对话和协商;搭档。

对话和协商是在各成员政府的理解和支持下,世界银行与公民社会直接进行双边交往。在地方、国家和跨国等各层面上,对话可以多种形式、在多种地点进行。它既可以由世界银行管理层、职员发动,也可以由公民社会启动。比如,世界银行董事会(board of directors)的董事们与那些来自其所代表国家的公民社会举行双边会晤,还与访问华盛顿总部就特定问题进行游说的公民社会代表举行会晤;在国家层面上,绝大多数派驻各国的世界银行办公室都建立了正式和非正式机制,以与那些在该国工作的地方和国际性公民社会进行经常性对话;在全球层面上,世界银行年会和春季会议以及有世界银行出席的联合国峰会、世界贸易组织部长级会议等也有世界银行与公民社会间的对话。

与对话不同,协商是世界银行就某个特定主题征询反馈信息的过程。“协商”这个词语引起了公民社会对其的某些期望,即该过程将有助于世界银行作出决策。这是一个比对话更加正式的过程,它意味着世界银行将会慎重考虑和采纳从有关渠道收集到的意见。现在,世界银行几乎所有重要的研究、战略和政策(无论是全球层面还是国家层面)都会进行某种类型的协商过程。

世界银行与公民社会在国家、地区和跨国层面上还可以形成搭档的关系。在国家层面上,诸如教育、环境、健康和农村发展等有许多世界银行、各政府与公民社会之间形成的合伙关系。这种关系意味着在工程设计、执行和资源使用等方面它们可以分享所有权和决策权。

三、国际货币基金组织与公民社会间关系的构建

从国际货币基金组织(IMF)与公民社会间进行联系的人事安排来看,隶属于IMF总裁的对外关系部(external relations department,简称EXR)对IMF和公民社会之间的关系进行总体的协调。与公民社会之间关于IMF政策的基本路线问题的接洽,一般是在对外关系部(EXR)的支持下,由隶属于IMF总裁的相关的职能部门负责。就IMF针对特定国家展开的监督和财政、技术援助而与公民社会的接触,一般是在对外关系部(EXR)的支持下,由相关地区的部门处理,尤其是派驻该国的代表团负责人(mission chief)和常驻代表(如果设有该职位的话);在派驻各国的代表团负责人和常驻代表(如果设有该职位的话)之间,与该国公民社会进行联络的任务的划分根据个案情况的不同而有所不同,一般来说,常驻代表处于更有利的位置与公民社会发展关系。除了这些专门职员之外,IMF中理事会的成员理事(governor)、 执行董事会的成员执行董事(executive director)、管理层(management)也会与公民社会发生联系。IMF中的独立评估办公室(independent evaluation office,它隶属于IMF中的执行董事会,其职责是对IMF的政策和活动开展独立和客观的评估。)也会与公民社会建立关联。③

从IMF与公民社会之间沟通的方式来看,可分为两类:首先,从全球层面上看,IMF与公民社会之间的沟通可以采取多种多样的形式,主要包括:第一,IMF管理层与公民社会代表之间的接触,无论是在小型会议还是大型论坛;公民社会与IMF职员以及执行董事在IMF总部或全球就特定政策或特定国家问题举行会议、研讨会和协商;IMF邀请公民社会参与对其政策的评论,或者通过参加研讨会,或者通过对挂在对外网站上的文件发表评论;与世界银行联合组织的公民社会政策论坛(civil society policy forum)会与IMF和世界银行的年会和春季会议同时举行,涉及广泛的议题,包括一些由公民社会自己策划的议题;独立评估办公室(independent evaluation office)也与公民社会保持着经常的联系,并且公民社会是向该办公室提供反馈、评论和建议的最积极的参与者。

其次,从国家层面上看,IMF与公民社会间的接触也有几种形式。首先,当IMF总裁到某一国家访问时,他经常会见公民社会。IMF监控代表团会与公民社会见面。在低收入国家进行项目设计和谈判时,IMF代表团会经常与那些参与到准备减贫战略(poverty reduction strategy)的协商过程中的公民社会会晤。IMF驻某些国家的常驻代表会定期与公民社会接触。④

我国关于公民社会理论研究的热潮始于前几年,我国公民社会参与国际经济组织活动的事例也是鲜见于报刊杂志,在国际经济组织甚少听到我国公民社会大声疾呼的声音,例如,在世界贸易组织召开的历次部长级会议中几乎看不到来自我国的公民社会的身影。作为一个负责任的大国,我国的公民社会理应担当起相应的责任,在国际舞台上,充分利用国际经济组织提供的各项资源,与我国政府一道,为了我国的百姓利益和全人类的福利而呐喊。当然,我国的公民社会正在路上,路途还比较远。