完善我国行政自由裁量权监督的构想

欧建华

摘要自由裁量权的滥用,会导致腐败,从而对依法行政构成重大威胁。但是并不能因行政自由裁量权可能被滥用、导致腐败而限制其行使,只有通过对自由裁量权的监督,才能实现依法行政。笔者从立法、司法和行政三个方面来探讨如何有效监督行政自由裁量权。

关键词行政自由裁量权依法行政监督

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-199-02

一、立法层面上

在立法层面上进行的监督即立法监督,行政机关通过立法明确规定的授权目的以监督行政机关的自由裁量行为。在立法上应明确界定行政自由裁量权行使的范围,应尽可能地做到明确、具体,减少弹性和模糊性表述;尽快制定统一的行政程序法典,完善相关立法监督。

(一)建立统一的行政程序法典

“行政程序法典的欠缺,导致难以树立行政执法人员和公众的正当行政程序观念。”现立法时机已基本具备,应制定统一的行政程序法典。2003 年《行政许可法》的颁布,是我国以市场为导向的行政审批制度改革的升华。可以看出,中国的法制建设取得了长足的进展,行政程序立法也经历了一个由不成熟到系统化的过程。我国的行政程序法律体系已经基本形成,行政程序的基本原则及精神已在立法、行政实践、司法审查中得以确立。但已有的行政程序立法未得到有效的贯彻执行,就行政程序立法而言,其不足体现在重特别程序轻统一程序。我们知道,行政行为都有其共性,这就需要一个统一的行政程序法来调节行政领域的相关行为,因此,有必要建立统一的行政程序法典。

(二)立法应不断完善,限制自由裁量权

我们知道,立法者在实践中常常只注重不断制定新的法律法规,而对其所制定的法律法规解释则较少,这就给行使自由裁量权留下了“自由”的空间,如在规定罚款额度时,许多法律法规都过于宽泛,幅度很大,这便不能有效的规范具体的行政处罚行为,给滥用埋下了隐患。因此,应从源头上对自由裁量权的行使作出规范,立法机关应加强立法及其解释,加大立法解释力度,及时予以弥补立法缺陷,避免出现太大的自由裁量空间。要明确界定自由裁量权行使的目的、范围等,减少弹性、模糊性词句。使立法尽可能做到详尽、细致,使自由裁量权尽可能的缩小。

(三)立法监督要进一步完善

程序是法律的生命,行政程序的法律化是现代国家重要的法治原则,在行政法中占有十分重要的地位。完善立法监督特别是要完善程序立法,完善现有的相关行政程序。一是表明身份制度。表明身份制度是指行政主体及其工作人员在进行行政行为之前,要向相对一方当事人出示证明、身份证或授权令,以表明自己享有进行某种行政行为的职权或权利的程序。这一制度对监督行政自由裁量权而言,可以预防行政人员超越职权、滥用职权,使相对人免受不法侵害。二是信息公开制度。信息公开是指凡涉及到相对人权利、义务的行政信息资料,除法律规定应予保密的以外,有关机构应依法向社会公开,任何公民或组织均可依法查阅或复制,信息公开制度作为行政公开原则的重要体现和保证,已成为当代许多国家行政程序法的重要组成部分。《中华人民共和国政府信息公开条例》已于自2008年5月1日起施行,应当认真落实贯彻。三是回避制度。回避制度源于自然公正原则“任何人不得作为自己案件的法官” ,指与行政行为有利害关系的人员不得参与该行政行为的过程的制度。对于监督行政自由裁量权而言,其主要作用在于防止行政行为人的偏私,保障行政行为的公正性和增强行政行为的合理性。四是行政教示制度。行政教示制度有的学者又称行政指导制度,指行政主体在进行某项行政行为之前、之后、之中对行政相对人享有哪些权利、承担哪些义务,如何行使有关权利、履行有关义务以及其他有关事项,负有的以书面或口头形式告知相对人并加以指导的义务,如果行政主体没有履行该项义务而导致相对人遭受损害,则应承担相应的法律责任的程序制度。五是听证制度。听证制度也源于英美普通法上的自然公正原则,其内涵是“听取当事人的意见”,是现代行政程序法中的核心制度,作为体现公正、公开、民主的制度,对于监督行政自由裁量权的滥用发挥了非常重要的作用。

二、司法层面上

司法是独立的,司法监督应是最有力的。司法权对行政权的监督不是行政机关对自身行为的复议监督,而是一种外部监督。因此,这种监督应以立法机关制定基本法律(含宪法)作为标准。

(一)行政自由裁量权的司法监督标准

在基本原则之下,需有具体的标准来衡量某一自由裁量行为是否适当、合理。笔者认为,有以下几个标准:一看是否符合法律目的、是否正确反映法律本意。“行政权力的行使,只能是为了实现授予该权力的目的。任何与授予该权力不同的目的而行使的行政权力都是违法的。”确认行为目的非善意有一定难度,但可以通过其具体行为来推断执法者行为是否符合法律本身目的、是否正确理解法律本意。二是事实认定是否准确。由于受许多因素的影响,法院在事实认定上采取了更加尊重行政机关的态度,但这并不意味着司法审查的放弃,行政机关对事实的认定不但要合法,而且在法律规定不明确时还应尊重风俗习惯等,对事实做出合理的认定。三是程序是否正当。程序是区分正义与非正义的标准,程序的价值在于对恣意的控制,是理性选择的保证,即必须是正当程序。四是适用法律是否得当。“适当性原则是指行政机关在执行法律的时候,只能够采用那些适合于现实该法律目的的方法。”行政自由裁量权是法律法规授予的,行政主体在行使自由裁量权时应忠于法律,适用最确切的法律来作出行政行为。

(二)完善司法监督

目前我国只对具体行政行为的合法性进行审查而不审查其合理性。但随着社会发展,这种只对行政行为合法性审理的做法已不利于监督行政机关依法行政,应加以完善司法机关对行政活动的监督。一是建立合理的司法审查制度。为此应扩大司法机关对于行政自由裁量权的审查范围。对具体行政行为不仅应审查其合法性而且应审查其合理性。同时,应在相关程序法中,对行政自由裁量权的行使范围进行明确界定,为司法机关在司法审查程序中对违法行政行为进行法律救济提供法律依据。二是建立专门的行政法院。在我国现行的权力分配体制下,司法机关实际上处于各级党委、政府的支配下,与其业务相关的人、财、物权都被地方政府把持,造成了法院只能顺从于当地政府来执行法律和行使司法权,使得地方法院无力抗衡地方行政的干预,导致权力分配和制约上的失衡,法院自身的权威无法树立,行政干预司法的现象频频发生。因此,为了更好的监督行政自由裁量权,建立专门的行政法院很有必要。三是法院应当充分行使审查自由裁量行为的职权,逐步扩大受案及审查范围。在专门行政法院还没建立前,只能从实际情况出发加大普通法院对行政自由裁量权的监督力度。为了更有效的发挥司法机关在控制行政自由裁量权方面的作用,应逐步扩大司法权对行政自由裁量权的审查范围,使得法院也可以进行司法审查。

三、行政内部自律

内因是决定事物发展变化的根本原因,因此,对自由裁量权的监督,行政机关内部自律是必不可少的。应切实提高执法工作人员素质,做好行政监察,完善行政监督检查,发挥行政复议的重要作用对监督行政自由裁量权的正确行使都有着非常重要的意义。

(一)行政机关执法人员素质应进一步提高

要健全领导干部学法制度,加强对领导干部任职前的法律知识考查和测试。政府领导干部要带头学法,增强依法行政、依法办事意识,自觉运用法律手段解决各种矛盾和问题。 加大公务员录用考试法律知识测查力度。在公务员考试时,应当增加法律知识在相关考试科目中的比重。对从事行政执法、政府法制等工作的公务员,还要进行专门的法律知识考试。另外,要改革行政执法体制,适当下移行政执法重心,减少行政执法层次。建立健全行政执法争议协调机制,从源头上解决多头执法、重复执法、执法缺位问题。强化行政执法责任追究。全面落实行政执法责任制,健全民主评议制度,加强对市县行政执法机关及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核,加大责任追究力度。

(二)行政监察对行政自由裁量权的约束作用应进一步得以重视

国家各级行政监察机关,依照法律规定和政纪,对行政机关及其公务人员的行政行为和职务行为,实施监督和纠察的法制监察活动,是行政监察。行政监察是行政自我控制非常重要的组成部分,如果没有行政监察这种约束和控制的监督,不管是团体或个人,也不管是公共机关或私人组织,都有可能会滥用权力而侵犯他人权利。行政监察的特点是有常设的机关、专职的监察人员,相应的手段,程序法定且监察内容广泛(包括合法性监察和合理性监察),其职能是加强行政管理,保证行政主体依法行政、提高行政效能、惩治腐败,推进廉政建设。行政监察在监督行政自由裁量权上重要作用。

(三)行政复议对行政自由裁量权的控制和监督应进一步加强

行政复议是指行政相对人对行政机关的行政行为不服,向上一级主管部门或同级人民政府提出请求,对行政行为进行审查,以救济自己的合法权益的行为,是行政机关内部自上而下的一种法制监督,体现了行政补救的作用。行政复议对行政自由裁量权的监督是以行政隶属关系为前提,介于司法监督的中间环节,具有司法监督的不可替代性、权威性和有效性,它对于不合理的行政自由裁量行为就有权进行干预。行政复议能在相当程度上克服行政系统内层级监督的软弱状况,增强了行政监控力度,有效防止和纠正行政自由裁权的滥用。行政复议范围比司法救济范围宽,兼顾合法性、合理性审查,能在一定程度上弥补司法救济的不足,使部分尚不能成为司法审查范围的滥用行政自由裁量权行为成为救济可能,是行政相对方取得行政救济的一条重要途径。

(四)行政监督体制应进一步完善

行政机关应不断探索和建立行之有效的监督制度,不断完善监督体制,应建立积极的行政监督检查制度。主要是加强领导监督,上级行政领导在行政过程中对下级行政机关及其工作人员行使行政自由裁量权的监督是行政领导工作的一部分,它具有监督范围广、权威性高、约束力强的特征。通过监督检查,既可以直接纠正或责令其自行纠正违法、不当的自由裁量行为,又可以根据监督检查的结果,直接追究滥用行政自由裁量权的行政法律责任,依法实施行政制裁。另外,通过行政监督检查,还可及时发现行政自由裁量权行使过程中出现的问题。若属于行政内部的问题,行政机关则可采取相应措施,或制定相应规范,以适应合法、合理行使自由裁量权之需要;若属于立法授权的问题,则将相关信息及时反馈给立法机关,通过这种反馈,促进立法授予行政自由裁量权更合理、更客观。

除了从立法、司法、行政层面上对行政自由裁量权进行监督外,社会团体和公民的监督、新闻舆论监督、道德监督等对行政自由裁量权的监督也有重要作用。