检察“公诉一体化”冲突及对策分析

王艳雯

摘要“检察一体化”过程中,必须考虑检察公诉权亲历性和裁量性的本质属性,并在检察司法改革的设计中体现出来,从而实现公诉权的独立性。是维护司法的公正与统一的需要。

关键词公诉一体化亲历性独立性公诉委员会

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-170-01

“检察一体化”是理论上对检察制度中有关上命下从的权利运行方式的概括,实践中已经成为新时期检察机关创新工作机制的重要方式。但确切的说,“检察一体化”不是一个法律概念,它仅仅从理论的角度提供了一个考察检察制度的崭新视角。目前绝大多数的理论偏重宣扬检察一体化机制在实现检察职能方面的积极作用,很少有人谈到其可能带来的负面影响。更有人在“检察一体化”的大旗下,又提出了“公诉一体化”。不可否认,实行检察一体化对于公诉工作具有形成内部监督制约,防止起诉裁量权滥用等方面的积极意义。

但是,科学的发展需要严谨的态度,认识和尊重事物的本质属性是研究一切问题的出发点。应当明确,检察权本身含有行政权与司法权的双重属性,盲目拥护、推行建立检察一体化机制,不可避免的会带来一些负面作用,不理清并解决这些问题,一体化机制必然缺乏可行性。如果检察一体化体制的建立仅仅流于形式或口号,对检察司法改革将是严重的打击。本文将从检察公诉权的本质属性角度分析检察一体化可能带来的冲突并提出对策意见。

一、检察公诉权具有亲历性和司法裁量性的特点

“检察权一方面因其有执行法律的机能,本质上属于行政权;但另一方面因公诉权与审判直接关连,从而又具有与审判权同样的司法性质。”检察权的司法性主要指两点:一是独立判断和裁决,二是以适用法律为目的;行政性则主要体现于上命下从的纵向关系,以及追求行为本身的目的。所以检察权所具有的司法特性,突出体现在公诉活动上,它需要一种亲身经历程序、直接审查证据事实的亲历性前提,而且具有司法判断性和法律适用性的裁量特征。因而公诉检察官需要一定程度的独立性,根据自己的直接感知与判断来处理检察业务,才符合检察活动的规律,这正是确立办案责任包括错案追究制的前提。

二、检察公诉一体化的实践表现与现实冲突

检察公诉一体化的实践突出表现两个方面,一是上下级检察院之间的关系,二是同一检察院内部人员之间的关系。

(一)就上下级检察院关系而言,公诉一体化体现为上级院对下级院公诉工作的领导。根据《人民检察院刑事诉讼规则》的规定,主要体现在两个方面:一是公诉决定的撤销、变更制度和指令纠正制度。上级人民检察院对下级人民检察院作出的决定,有权予以撤销或者变更;发现下级人民检察院已办结的案件有错误的,有权指令下级人民检察院纠正。下级人民检察院对上级人民检察院的决定应当执行,如果认为有错误的,应当在执行的同时向上级人民检察院报告。二是备案审查制度。检察机关直接立案侦查的案件决定不起诉后,审查起诉部门应当将不起诉决定书副本以及案件审查报告报送上一级人民检察院备案。通过备案机制,上一级人民检察院可以在审查中及时发现问题,及时纠正、监督下级人民检察院依法办案。在检察院内部,检察长统一领导检察院的工作。

从上述内容可以看出:首先,上级检察机关权力过大、过于宽泛。在检察一体化的制度设计上,过分信赖上级检察机关处事的公正性、决断的正确性,是值得怀疑的。上级和下级的关系,应通过法律来规范和约束;其次,检察机关在行使决定起诉、不起诉、支持公诉等职能时,具有很强的司法性,应当尊重检察公诉权的特点,自行作出决定,不受上级检察机关的干预。上级检察机关对请示案件的处理,名为“领导”,实际上极有可能导致插手、干预下级检察机关独立行使职权,是行政介入司法的体现。此外,由于上述权限的规定,下级检察机关在办理许多案件时,不是基于事实和法律对案件作出独立的判断和处理,而是动辄向上级检察机关请示,仰承上司鼻息。从而导致下级检察机关行使职权的独立性受到很大的影响。

(二)在同一检察院内部,公诉工作实行的是“承办人审查、部门负责人审核、检察长或检察委员会决定”的机制。这种办案机制中,案件的审查、审核和决定权分别由承办人、公诉部门负责人、检察长或检察委员会行使,上下级检察官之间如其说是领导关系,倒不如说是一种案件办理上的分工关系。由此容易产生两大问题:其一,公诉案件的审查主体和决定主体相分离,审查证据的承办人没有决定权,对案件有决定权的检察长和检察委员会又不一定直接审查案件证据,影响公诉决定的合理性。其二,承办案件检察官的独立性和主动性得不到有效发挥。不难看出,在公诉机制上,无论是上下级检察院之间还是同一级检察院内部上下级检察官之间都体现出了检察一体化的特征。但在这种高度一体化机制中,承办检察官的积极主动性没有得到应有的体现。虽然便于强化对办案人员的监督并保证检察活动的统一性,但不符合司法活动直接性和亲历性的要求,形成办案人员对领导的过分依赖,不利于调动和发挥检察官个人的积极性和增强其责任感,“个人对法律的理解已经被集体行为所全面抵消”,个人权利被集体权力淹没。当然不利于细化错案责任,实行错案追究。

三、检察公诉一体化冲突的对策

检察一体化是为了保证公正有效地行使法律,强调公诉权的独立也是为了保证公正有效地行使法律,二者的目的是一致的。因此,正确协调检察公诉一体化与公诉权独立的冲突,应是检察一体化制度设计中必须妥善解决的问题。本文认为以下三个途径可以尝试:

(一)上级检察机关的领导监督权不应当是无限的,要通过法律明确上级检察机关的领导权限,如:(1)上级检察机关有发布指令权,上级检察机关有权向下级检察机关发布指示、命令和工作部署,下级检察机关应当执行,但上级检察机关无权就具体案件发布指示。同时应确认下级检察机关在一定条件下的抗命权。诸如对上级检察机关的违法指令,下级检察机关有权拒绝服从等。(2)摒弃案件请示制度,确认上级检察机关对检察事务承继权和移转权。下级检察机关在自己的职权范围内,完全独立地行使职权,在处理具体案件时,不受上级检察机关的支配。

(二)进一步完善主诉(办)检察官制度。主诉(办)检察官制度早已经开始推行,但由于我国司法官管理制度等各方面的原因,主诉(办)检察官制度还存在不少问题,主诉(办)检察官制的改革能否获得成功,主要取决于检察官能够在多大范围内以自己的名义独立处理分配给自己的案件。从改革的角度看,目前主诉(办)检察官制度的确立需要同检察一体化原则统一起来加以综合考虑,需要对上级检察院和检察官如何行使指挥权、主办检察官之间事务移转权等问题作出相应的规定,对如何行使和约束干预主办检察官的事务的权力也应提供必要的规范。

(三)成立公诉委员会。从专门的结构设置以及权力分配的层面上思考,建议在地级市一级以上的检察院成立以该院辖区为单位的公诉委员会,专门委派人员组织该委员会的日常工作,统辖该院辖区内所有下级检察院的公诉部门。公诉委员会的成员应当包括公诉部门的业务领导和业务骨干。以专门的公诉委员会代替原先的各级院的检察委员会来行使对重大疑难复杂案件的定罪起诉问题的决策职能,或是相关的咨询职能。首先,公诉委员会的组成人员都是地区内公诉业务部门的负责人或是骨干,有着丰富的公诉业务经验,而各级检察委员会的成员虽然大都也有着丰富的检察工作经验,但并不一定有着足够的公诉业务经验。由地区的公诉委员会代行该职能,可以使与会成员有一个更专业的交流平台,更深入地探讨疑难案件,作出更缜密地分析判断,这样“会诊”出的最终结论当然也更具权威性,更容易让人信服。

检察公诉职能是检察机关的所有职能中最具司法属性的部分, 认识其本质属性,并在检察司法改革的设计中体现出来,从而实现其价值,是维护司法的公正与统一的需要,可也以大大弥补现实中我国检察机关独立性不足的缺陷, 加强检察工作的抗干扰性。