世界银行的环境政策及对我国的影响

徐 静

摘要作为全球最大之发展援助机构,世行成功地将环境政策与融资信贷密切结合起来,为发展中国家和全球环境问题的解决及生态环境的改善做出了卓有成效的努力,本文首先对其环境政策的表现形式、法律地位及其对国际环境法的影响这些规范的法律性质和地位进行分析,最后,分析和研究世行环境政策对我国的影响及我国之应对。

关键词世界银行环境政策

中图分类号:F116文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-141-01

一、世行环境政策的具体表现形式

1.世行《全球发展报告》。在环境方面,特别值得一提的是1992年世行发展报告《发展与环境》。《发展与环境》的主旨是:在制定发展政策时要综合考虑环境问题。

2.世行的几种重要的支持可持续发展的战略:(1)国家援助战略。CAS是国家经济计划的重要根据,世行的融资项目必须依据CAS,世行努力将有关环境、社会和农业的可持续发展问题贯彻到各成员国CAS中。(2)行业战略。为在各主要行业融入对环境的关注、实施可持续发展,世行对能源产业、全球环境发展、人口发展、城市发展、交通发展和农业发展等方面编写了可持续发展战略报告。(3)区域与国家战略。世行对非洲地区、东亚及太平洋地区、欧洲与中亚地区、拉丁美洲及加勒比海地区、中东与北非地区和南亚地区制定了区域与国家战略,均把生态的可持续性考虑进去。(4)其他战略。世行针对一些核心问题制定了相关的可持续发展战略,包括为保护生物多样性制定的《世行对履行生物多样性国际公约的支持战略》、为应对气候变化而编制的《全球相关性》报告等。

3.保全政策、程序和良好做法范例。在过去几十年,世行为处理项目所涉及的环境和社会问题制订了保全政策、程序和良好做法范例,它们已经成为国际公认的参照标准和模式。

4.国家环境行动计划(NEAPs)。世行帮助其客户国家制订了国家环境行动计划(NEAPs),目的是指导制定具有环境持续性的发展政策,并通过体制建设项目加强了这些国家的环境管理制度。

5.《作出可持续承诺——世行环境战略》。世行的管理部门和执董会经讨论,于2001年7月17日批准了这项战略。

6.《预防和减轻污染手册》。世行的《预防和减轻污染手册》为污染管理方面的国际良好做法提供了一套全面和顾及具体部门的政策准则。

二、世行环境政策的法律地位,性质

世行是一种协定性组织,即正式国际组织,作为国际社会重要角色,国际组织都有各自独立的法律秩序,将组织日常工作和各项活动维持在一个法律框架或体系下,一些学者倾向于把国际组织法分为外部法和内部法:外部法指规范国际组织同成员国,非成员国以及其他国际组织之间关系的准则。内部法则指调整组织内部各种关系的准则。

世行世行自成立以来陆续制定了各种政策,用以指导下属的各种机构以及其职员的工作。因此这些指导是内部管理的一种形式,是国际组织的内部法,不具有国际法上的拘束力,不是国际环境法的渊源。但是,没有法律约束力并不等于说没有法律效力。它们至少表明了成员国的一致立场,如果某成员国拒绝接受,它会受到来自国际舆论和其他国家的压力。直接宣示某种国际法规则的那些决定,代表各成员国和国际组织的一种普遍的实践和信念,可以作为国际习惯形成的有力证据,最终可能会发展为对成员国产生法律约束力

三、世行环境政策的影响及中国的应对

国际金融组织与中国的合作不是简单的借贷关系,而是一个成功的“合作、互利、共赢”的新型关系,世行作为对华贷款援助的主要国际金融组织,其对中国的作用和影响也是如此。

(一)对我国环境法理念的影响

我国《中华人民共和国环境保护法》规定:“为保护和改善生活环境与生态环境,防治污染和其他公害,保护人体健康,促进社会主义现代化事业的发展,制定本法。”①各国将环境法的目的一般分为两种:一是基础的直接目:即协调人与环境的关系,保护和改善环境;二是最终的发展目标,又包括保护人群健康和保障经济社会持续发展两个方面。多数国家主张环境法的最终目的,首先是保护人的健康,其次的促进经济社会持续发展,即“目的二元论”。也有的国家规定环境法的唯一目的是保护人群健康,即“目的一元论”。②而我国环境基本法的立法目的显然属于“目的二元论”,即保障人体健康与促进社会主义现代化建设的发展。这种“目的二元论”作为环境法的基本理念不能反映国际环境法的一般立法趋势,而且有违现代环境伦理观。

因此,我国环境法理念面临转变,以符合世行环境政策的一般观念和国际环境法理念的发展趋势:首先,在《中华人民共和国环境保护法》的修改中,要将“目的二元论”改为“目的一元论”,即以“保障人体健康”为唯一取向,凸显“环境优先”的理念。其次,在各类环境立法中,要贯彻“环境优先”理念。

(二)对我国发展战略的影响

在世行环境政策的形成中,我们必须注意到目前世行首先是作为一个对发展中国家与地区的扶贫机构存在的。因此,世行的环境政策很大程度上是针对发展中国家与贫困地区的。在相当长的时期里,我国的国家发展战略是将扶贫与环境问题分离的。

因此,世行在发展战略形成的环境政策值得我国学习:其一,调整发展战略,将扶贫战略与环保战略结合在一起,致力于解决贫困中的环境问题,在规划环保中考虑扶贫问题,使环境问题真正融入国民经济与社会发展规划中去。其二,在项目融资中引入环境评价制度。在所有扶贫融资项目中,都应象世行贷款项目那样,引入环境评价,并实行独立的第三方评价机制。其三,在具体制度设计中更多地引入市场激励因素与公众参与机制。

(三)环境评价制度

环境评价制度是世行环境政策的核心组成部分,世行正是通过环境评价有效架接起融资与环境保护、扶贫与环境保护间的桥梁。在我国,尽管也实行环境影响评价制度,相继颁布了《建设项目环境管理条例》、《中华人民共和国环境影响评价法》等有关的法律法规,但无论从立法与实践的层面来说,世行环境评价制度有许多值得我国借鉴:首先,世行的环境评价包含了建设项目立项、融资、建设、项目后等整个项目周期的环境评价,而我国项目环境评价主要是立项环境评价。为使整个项目周期的环境风险降至最低,我国必须建立整个项目周期的环境评价制度。第二,我国应像世行那样,重视战略环境评价。因为规划战略、发展战略、产业调整等所涉环境问题涉及面更为广泛、环境风险更为复杂。第三,强调环境评价的独立性。在我国,各环保主管部门通常下设环境研究机构,这种具有官方背景的环境研究机构通常承担了该环境主管部门辖区内的项目环境评价工作,因此在建项目环境评价单位并不具独立性,导致环境评价的科学性大为降低。而世行将环境评价规定为借款人的义务,强调借款人聘请独立的第三方进行环境评价,这一做法是值得我国学习的。最后,强调公众参与,特别是受影响的人们的参与。我国《环境影响评价法》虽也规定了环境评价必须有公众意见,但该规定过于简陋,缺乏可操作性。