浅谈国防工业进入和退出的制度性障碍

宋 进

摘要国防工业进入和退出的制度性障碍表现为潜规则障碍、正式规则障碍和实施机制带来的障碍。通过转变国防工业政府管理部门的职能、加强国防工业领域的行业法律法规制度建设、推进国防企业的制度创新、规范国防产品采购行为、适当扩大国防产品市场的准入范围等措施可以给国防工业的进入与退出障碍带来意想不到的改观。

关键词国防工业进入退出制度性障碍

中图分类号:E25文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-129-02

现代战争凸显出战争观念前瞻性和国防工业应变能力的问题。世界各国在检讨自己军事理论的同时,也对国防工业基础的建设提出了种种要求。对于国防工业的关注直接关系到战争的成败,各国都在探究如何降低国防工业的进入与退出障碍,打破垄断,增强竞争,占领技术制高点,从而更加有力地保障国家安全。本世纪前二十年是我国国防工业改革和调整的关键时期。然而,因为国防工业领域的强垄断性,关于国防工业进入与退出障碍的研究被学者们称为被动的研究。目前,对于国防工业进入与退出障碍的描述散见于一些国防经济学者的著作之中。《武器采办过程》(TheWeaponsAcquisitionProcess)的作者麦屯J.派克(MertonJ·Peck)和弗莱德里克M·斯特勒(FredericM.Scherer)将进入与退出行业的障碍细分为科技、利润、新科技革命、规模经济等八个因素。以《国防经济学手册》(HandbookofDefenseEconomics)的作者,基斯·哈特利(KeithHartley)为代表的主流国防经济学者将进入与退出行业的障碍分为市场、技术和程序等三方面。我国学者多赞成这一看法。本文运用新制度经济学的观点,将制度性障碍引入到研究当中,将国防工业进入与退出的障碍分为潜规则障碍、正式规则障碍和实施机制带来的障碍,并提出降低我国国防工业进入与退出的制度性障碍、提高市场化程度的五点措施,具有一定的政策性。

一、对于国防工业进入和退出的制度性障碍的理解

(一)制度和交易费用

新制度经济学认为,制度是社会的游戏规则,是为决定人们的相互关系而人为设定的一些制约,它构成了人们在政治、经济或社会方面发生交换的激励结构,通过向人们提供日常生活的结构来减少不确定性。从实际效果看,制度“定义的是社会特别是经济的激励结构”。

制度提供的一系列规则由社会认可的非正式制度、国家提供的正式制度和实施机制所构成。非正式制度是指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则,是那些对人的行为的不成文的限制,是与法律等正式制度相对的概念。正式制度是人们有意识建立起来的并以正式方式加以确立的各种制度安排,包括政治规则、经济规则和契约,以及由这一系列的规则构成的一种等级制度,从宪法到成文法和不成文法,到特殊的细则,最后到个别契约等,它们共同约束着人们的行为。制度的实施几乎总由第三方进行。对于国家这个制度,第三方是政府,对于一个宗法制度,第三方是宗族的长辈。人们判断一个国家的制度是否有效,除了看这个国家的正式规则和非正式规则是否完善以外,更主要的看这个国家制度的实施机制是否健全。离开了实施机制,那么任何制度尤其是正式规则就形同虚设。

新制度经济学的另一个重要概念是交易费用。交易费用指的是“度量、界定产权的费用,发现交易对象和交易价格的费用,讨价还价的费用,订立交易合约的费用,执行交易的费用,监督违约并对之制裁的费用,维护交易秩序的费用等等”。交易费用耗费掉人们可能从交易中获取的交易剩余,阻碍一些获利性交易的发生,最终阻碍了经济的发展。交易费用成为衡量制度效率的标准。

(二)国防工业进入和退出的制度性障碍的含义

国防工业进入和退出的制度性障碍指的是存在于国防工业领域的阻碍国防企业自由退出和民品企业进入国防工业领域的潜规则、正式规则以及由于政府的国防工业管理机制和军方的采办机制所带来的障碍。

此处的潜规则指国防工业领域供需双方在长期的交易中逐步形成的习惯习俗、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则,是那些对交易双方行为的不成文限制。正式规则指为规范交易行为、提高交易效率、增加交易中的确定性而有意识的建立起来的并以正式方式加以确立的各种有关国防工业建设和军品采办的制度安排,包括法律、法规和契约等。实施机制主要指政府的管理机制和军方的采办机制以及采办机制的执行能力。

我国正处于经济体制转轨当中,当然也包括了国防工业领域适应市场化的改革,就会有价值观念与意识形态甚至思想文化等方面的激烈交锋。不适应市场经济体制的习惯习俗、不合适的法律法规、政府的国防工业管理机制和管理职能的错位、军方采办机制的一些习惯思维和习惯做法都给交易带来了巨大的交易费用,降低了交易的效率,给国防工业的进入和退出造成了很大的障碍。而这些都可以归结为制度性障碍。

二、国防工业进入和退出的制度性障碍的表现

(一)国防工业进入的制度性障碍的表现

1.潜规则障碍

国防产品市场的进入者一般不能运用民品的营销手段来达到进入市场的目的。国防承包商与军方关系密切,多数国防企业由国家垄断。国防产品市场的进入需要与在职军中负责人建立良好的关系。

2.正式规则障碍

高技术武器装备的性能不考虑成本,在详细的规则和合同管理之下进行生产和交易,国防产品市场中,潜在的进入者掌握国防产品定货的详细程序规则和计价习惯很困难。民品厂商进入国防工业的门槛较高,有些国防产品为获得政府颁发的安全许可证需要付出高成本。很多项目需要经历从开发、试验到生产的全过程,需要高技能的人力资源和高价的专用设备,潜在的进入企业想证明其技术水平很困难。

3.实施机制带来的障碍

基于国家安全的原因,我国对国防工业的管制和保护非常厉害,国防企业大多是由国家创办和国家所有的,民品厂商想要进入国防工业领域,除非战时的经济动员,平时情况下是不被允许的。因为对于国防企业的监管缺乏透明度,社会中介机构缺位,所以对于生产许可证的管理、生产单位保密资格审查认定、民爆企业的资格审查和有关许可证发放等方面缺乏公平和效率。有些国家想通过合同安排和招标的方式消除进入障碍。事实上这一做法的主要目的是提高现有国防企业的效率,而并非真正取代他们。

(二)国防工业退出的制度性障碍的表现

1.潜规则障碍

对于国防生产与订购过程熟知的企业,不愿放弃这一盈利的技能。在以往的合作中与军方建立的良好关系无疑是一笔较大的无形资产,国防企业一旦退出就会失去这比资产。国防企业人力的专用性和资产的专用性,在退出而转向生产民品时,有着巨大的交易成本,因而也是巨大的障碍,特别是拥有政府资助、使用政府提供厂房和设备的企业更不愿退出国防行业。另外,人们思想的落后、知识的匮乏、价值观念的转变也是造成国防企业退出障碍的关键因素。

2.正式规则障碍

现实中改制的国防生产企业不少是挂牌的公司制企业,本身没有按照规范的现代企业制度进行运作,国防生产企业没有真正成为市场主体。国防合同具有长期性和周期性的特点,处于困难时期的国防企业因怀有未来盈利以及得到政府补贴的预期而不愿退出。国防企业原来强调质量而不重成本的管理方式使其转换成本增加。

3.实施机制带来的障碍

政府和企业之间存在着比较严重的错位现象,十一大军工集团还没有真正成为独立的市场利益主体,仍然承担着部分行政管理部门的职能,并且在很大程度上仍沿用计划经济体制的指令方式管理军工企业。我国政府因为涉及国家安全等原因对于国防企业有着各种各样的保密限制和补贴。国防企业的退出不是由其自主决定的,在很大程度上取决于政府的决策。

三、降低国防工业进入和退出制度性障碍的措施

(一)转变国防工业政府管理部门的职能

退出政府不该管的领域,强化那些本该属于政府管理范围的职能,是实现政府管理体制高效运行的根本要求。政府行政管理部门的职能应逐步转到产权界定、行业服务与协调、法律法规的制定与督导检查和宏观调控上来,其中应重点抓好市场准入的管理和督导检查与服务协调的工作。国防工业行政管理部门的市场准人管理,重点是武器装备生产许可证的管理、武器装备科研生产单位保密资格审查认定、民爆企业的资格审查和有关许可证发放及国防工业计量的管理。抓好国防科技工业的督导检查和协调服务是各项法律法规的贯彻落实和军品生产任务完成的保证。另外,政府行政管理部门应大胆向社会中介组织分权,以推进管理工作的透明度,提高效率,降低国防工业进入和退出的障碍。如在市场准入管理上,可组建具有独立法人资格的“民爆行业认证中心”、“国防科技工业保密资格认证中心”等,把有关具体评审工作交给由专家组成的认证中心实施。

(二)加强国防工业领域的行业法律法规制度建设

加强国防工业的行业法规建设,是降低交易费用,提高效率的重要手段。因此,必须根据社会主义市场经济体制和新时期武器装备发展的要求,建立和完善相关的法律法规体系。从目前需求看,应尽快完善和颁布新的实施调整国防工业和国防科研生产活动的法律法规;调整武器装备科研生产任务管理方面的《武器装备科研生产管理条例》和《民品配套管理条例》;等等。在制定出台这些法规、条例的同时,还应制定相应的具体管理办法、规则、规定和实施细则,如武器装备研制合同、生产合同、质量监督及配套管理程序等。

(三)推进国防企业的制度创新

推进国防企业的制度创新,关键是建立现代企业制度,实现国防生产企业与民用企业的制度接轨,从而使国防生产企业真正成为市场主体。根据国防生产企业平时军品和民品生产任务的不同,国防生产企业的制度改革可分别采取国有独资公司、股份有限公司和有限责任公司等不同企业组织形式。国有独资公司如果为单一国有投资主体,则较难建立现代企业的公司约束机制,在经营机制上也难于摆脱“国营”性质,因此,除少数涉及核心技术的重要武器装备的生产企业可采用国有独资公司外,大部分应采取股份有限公司和有限责任公司形式。更为重要的是,军工集团公司的改革也应同步进行。通过市场对现有十一大军工集团的资产进行战略性重组,重新构建以资本为纽带的有竞争实力的大型军工企业集团。

(四)规范国防产品采购行为

军事装备定货和武器装备元器件、原材料采购虽然有其特殊性,但都带有政府采购的性质。国防产品的采购行为应由一定的法律法规来规范,同时应遵守政府采购法所规定的原则和方式。以公平、公正的招投标制度为核心,把竞争、评价、监督和激励机制迅速建立起来,最终形成军品采购良好的信用基础和市场秩序。

(五)适当扩大国防产品市场的准入范围

适当扩大国防产品市场的准入范围,打破原有军工小圈子是降低国防工业进入障碍、加速新型武器装备的发展和建立“寓军于民”国防科研生产新体系的有效手段。在武器装备的先期技术开发、预先研究和可以军民两用的分系统、零部件、原材料研制生产方面,都可以吸纳民用高科技企业和科研机构参与。在修订原有国防科研生产法规和颁布新的法规时,要扩大国防产品市场的准入范围,鼓励采用成熟的军民两用“货架产品”和民用标准,使符合条件的民用企业、研究机构和现有军工企业、研究机构享有同等的“国民待遇”,加大国防产品市场的竞争力度,使之更好地为部队服务。