浅议物权法和行政法的关系

周 瑜

摘要传统的财产权是一种典型的私权,是由物权法来予以调整的,但是现代社会传统的物权已经很难靠一己之力来构建财产权保护的完整体系,本文在物权法颁布的背景下,旨在讨论在构建完整的财产权体系中物权法和行政法应当如何进行沟通与协调。

关键词物权行政权公共利益征收

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-028-02

一、传统观念

在传统的大陆法系国家,存在着这样一个理论假设,那就是市民社会和政治国家的对立,二者存在明确的分野,其逻辑推理的必然结果是公法和私法的严格区分,与之相适应的是公权力和私权利的划分,在坚持这种二元结构的情况下,国家的公权力作为一种必要的“恶”应该限制在必要的范围内,私权领域是严防公权力的侵入的。而且,在将法律划分为各个部门法的情形下,各个部门法之间的沟通和协调也是很罕见的,物权法在传统的法律体系中属于典型的私法,而行政法是典型的公法。

上个世纪30年代,随着自由资本主义的衰落,取而代之的是国家干预主义的兴起,国家干预主义的兴起导致的一个结果是行政权的迅速膨胀,行政权由于和普通人的生活关系最为密切,所以可以说行政权在当代社会是无孔不入。而且,随着传统的公私二元结构的所带来的一系列的弊端,如民法中的抽象平等原则,物权中所有权的绝对原则,合同法中的契约自由原则带来的对于交易主体的保护不周,消费者问题、劳工问题、资源的破坏和环境的污染问题等等都猛烈地向我们严守传统的公法和私法划分模式发起冲击。从而迎来了公法私法化,私法公法化的浪潮。所以在这种大背景下,在公法中植入私法,在私法中植入公法就为我们公法和私法的协调打开了大门。

二、公权力的干预基础——公共利益

(一)为什么行政法可以影响物权法

第一,在民法中对于物的调整主要依靠物权法、债法、知识产权法、继承法等,其中最重要的是物权法,他规制的是平等主体之间关于静态的财产关系。但是对于物的法律调整不仅仅是物权法的专利,有学者就说:“财产权首先是一个宪法问题,而不是私法问题。私法本身无法确认任何针对权力的在先约束,因此也无力在公权力的侵犯前进行自我辩护。”①在现代法制体系中,如果一个公民没有宪法上的地位,没有享有宪法上的财产权,其财产权问题就无法进入私法的视野,因为私法本身无法确认任何针对权力的在先约束,也无法在公权力的侵犯前进行自我防御,在一定意义上,宪法对于公民财产权的保护是最根本的第一道屏障。对于公民财产权的保护,除了最高层次的宪法保护外,还需要第二层次的民法保护和第三层次的各单行法保护,所以我们必须认识到对于物权的保护不可能仅仅依靠民法。

第二,另外,权利和义务是相对应的,所以物权人对物享有所有权,用益物权的同时,他也负有一定的义务。这种义务既有私法意义上的,也有公法意义上的。私法意义上的这种义务主要是物权社会化所带来的对于权利人的约束机制,如物权人不得滥用权利原则,相邻关系的界定,基于合同关系所产生的地役权等等。除此之外,物权人对国家也负有相应的法律义务,这些义务的承担一般不可能通过物权人的意思自治,即私法上之行为自觉而实现,而主要是由行政法的调整而实现的。

传统的公法和私法的界限虽然已经不如以前那么明显,但是在私法领域,防范行政权的过分入侵而造成对于私权的侵害仍然是一个大问题。因为行政法即是可以是完成对于物权更大范围保护的法,也可以是阻碍物权保护的法。为了避免后一种情况的发生,物权法和行政法应该协调,仍然需要划分二者规制的相关领域,在这个层面上来说考察二者的关系是对于行政法的适用范围的规制。

(二)公共利益

干预基础是行政法上的关键概念,是指行政公权力在何种情况下才能干预公民合法权益。干预基础一般包括两个方面:法律授权和公共利益。②物权法上,在涉及影响公民不动产等重大权益时对于公共利益的强调充分体现了这一点。《物权法》第42条则规定,为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。物权法在规定所有权人对自己不动产或者动产依法享有占有、使用、收益和处分权利的同时,规定了公权力对于所有权人的限制——公共利益。

可见,公共利益才是公权力行为干预公民合法权益,尤其是所有权权益的正当事由,这是一个国际通例。但是公共利益是最为典型的不确定法律概念。不同的人在不同的背景下会得出相异甚至是完全相对的概念,所以在不同领域内,在不同情形下,公共利益是不同的,情况相当复杂,物权法难以对公共利益做出统一的具体界定。这也不是物权法能够解决的问题,但是学者们一般认为公共利益应该有以下主要的特征:一是公共利益具有的公共物品的特征,排除单纯私益性。二是公共利益具有非营利性,既公共利益不是为了某些人,某些利益集团所服务的。当下城市化进程中大量存在的以公共利益之借口而违法拆迁的行为应该是我们应当严厉打击的。三是公共利益具有持续的公共功能。即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益,而不是为了个人或某些集团收益。

三、行政法对于物权保护的完善——和谐共存

在上面已经提到,物权法是对于财产关系保护的主要法律,但是单靠物权法难以完成这个个任务,行政法律规范则主要是间接的或消极的保护。即构建维护私领域财产权利的环境、条件,间接体现保护的功能或以规范行政行为、控制行政越权违法的手段,防止私领域财产权利受侵害,体现消极保护的功能。

其主要表现在以下几个方面:

第一,行政主体应当依法确认、授予行政相对人财产权并保障这些权利的实现。随着市场经济的成熟和发展,政府行政职能及管理方式也在发生变化,政府不再是仅仅进行秩序管理,更重要的是保障人民的自由和权利,服务行政是转变政府角色的立足点,政府要成为公共服务的供给者,这要求强化行政主体为行政相对人提供全方位服务的义务。就行政相对人的财产权而言,行政主体就具有应当依法确认、授予行政相对人财产权并保障行政相对人这些权利实现的重要义务。例如:行政主体有义务确认行政相对人的合法财产权益;有义务提供物质和其他条件保障城市居民和农村贫困人口的基本生活水平,保障特定群体福利优待。总之,行政服务职能和理念的转变必须通过强化和明确行政主体的特定义务才能实现,这要求行政法加强对行政主体义务全面性、特殊性和严格性的规定,从而有效保障行政相对人的财产权利。③

第二、对危害公共福利和公共秩序的侵犯物权行为加以制止和惩戒,这是行政法保护物权的常规方式。④也就是说对于物权的侵害虽然物权法赋予相对人各种各样的救济措施,如排除危险,损害赔偿等等,但这都是民事救济措施。但是对于那些危害公共福利和公共秩序的侵犯物权行为物权法本身不能够对其进行更加严厉的制裁,因为民事主体的平等性不可能让一个民事主体对另一个民事主体实行制裁。所以对于这种行为只能够依靠行政法来进行规制,让违法者承担行政法上的责任。

第三、《物权法》的相关制度需要行政法的配合。很显然,物权法虽然主要属于私法,但是物权法有些制度的实施是离不开由公法所创造的和平安宁的大环境的。而且,即使本身属于物权的制度,由于自身的缺陷,也不可能实现私法的完美调整,例如《物权法》第10条规定“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定”。从这一条我们可以看出不动产物权的变动本身应该属于私法上的行为,但是由于不动产物权的巨大价值要求行为人采取公示方式以维护交易的安全,所以这个时候要借助国家公权力的威信。不动产物权的变动除了需要双方当事人的合法债权合同外,还要求有一个交付方式,即公示。这里对于登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行政法规规定,所以行政法这个时候物权法把属于物权变动的一部分任务留给了行政法。对此我们应该注意到,一是关于登记的性质,在《物权法》确立行政机构登记模式的情况下,我们是不能否认登记行为的行政行为性质,对登记机构除了书面审查和询问当事人外,“必要时可以实地查看”。基于物权登记行为与物权行为本身的区别,不动产登记机构能否承担起实质审查的职责,以及在多大程度上承担起实质审查的职责,这些涉及行政能力的问题是不会因为物权法的一纸规定就可以解决。二是关于登记的效力。一般认为该行为具有公定力、确定力、拘束力和执行力,相对人不能以自己的行为而直接否定登记行为的效力。登记文书之间不一致的,依照行政法规范应当通过登记机构确认或者行政复议、行政诉讼的程序解决。所以在这个例子中我们可以看出是行政法配和物权法的规定而完成动产物权的变动。

第四、国家所有权(公产的保护)。物权法依据所有权的主体不同而将所有权划分为国家所有权、集体所有权和个人所有权。而且给予不同主体的财产权以同等的保护,很显然,国家所有权和集体所有权的主体“虚位性”,所有权和使用权的“分离性”使得这两类财产权有不同于私人财产权的特点,所以这里的公产的保护在公法领域有必要进行系统的研究。事实上,由于相关法理与法律制度构建的缺位,导致公法规则不健全,各种违规违法、暗箱操作、寻租行为大量存在。国有资产、集体财产大流失等一系列问题都对行政法保护公产的积极功能提出了迫切的要求。⑤国家或集体均为集合性民事主体,任何一个公民或成员都不是国家所有权或集体所有权的主体,而国有财产、集体财产的经营必须由具体的法人或自然人操作。政府是公产的代表者、管理者、判断者、维护者和促进者,因此,对于公产的保护,行政具有双重任务:一方面为了保护公产限制人们权利,防止部分人侵害公共权益,另一方面,,提供全民教育、全民福利与生态保护等公共产品。

第五、在《物权法》中还涉及到一些准物权(如海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和养殖权与捕捞权)的规定,尽管这些规定主要表现为一种宣示性,但在物权的特别法中则有详尽规定。如关于海域使用权,《物权法》只作了一种宣示性的规定“依法取得的海域使用权受法律保护”,但在《中华人民共和国海域使用管理法》中却有详细的规定。这些准物权,是民事主体依法定程序,经有关行政主管机关许可后而享有的对自然资源进行占有、使用、收益及一定处分的权利,但这类物权绝不是一种单纯的民事权利,应该说,这类权利的公权性质更强于其私法性质,这种权利的取得已经加上了公法性质的行为——行政许可。

第六、行政程序对于物权的制度性作用。石佑启教授在《物权的平等保护与行政法观念转变》一文中就提到了程序对于物权保护的问题,他认为“正当程序是对权力的根本性制约,是对权利的最低限度的保障。正当程序建立在对人的主体地位的认知和尊重以及政府不得专横、任性地行事原则的基础上,它“意味着政府只能按照法律确立的方式和法律为保护个人权利对政府施加的限制进行活动”。所以行政法治所确定的行政程序对于保护相对人的合法权益具有重大的意义,这特别体现在剥夺相对人的财产权的情形下,所以非依法定程序,任何剥夺公民财产权的行为都存在合法性审查的问题。

四、行政权对于物权的潜在威胁

物权是一种绝对权,他具有强烈的排他性,即除了权利人之外,任何人不得侵犯权利人的物权,而且物权中的所有权没有期限限制。但是物权的这些特征也是相对的,因为物权可能因为没收、征收、征用等行政行为而丧失。所以行政征收、征用制度运用得当可以促进公共利益,如果有完善的制度安排则可以避免在制度的执行过程中危害当事人的合法权益,在这个意义上讨论此问题我们可以说完善的行政法制度可以促进物权的保护。但是行政征收和征用制度时常会被行政机关滥用,所以这个制度在当下更多的时候是在危害相对人的合法物权。

《物权法》共有八个条文对征收征用制度予以规定,这些规定对完善我国征收征用制度具有重要意义。征收征用制度是对物权尤其是不动产物权予以剥夺或限制的重要制度,直接关系到对物权保护的力度。虽然征收征用属行政行为,但多数国家的民法典或物权法都会对此做出原则性规定。鉴于时机不成熟以及《物权法》的主旨,在《物权法》中解决这些问题也确属“物权法不能承受之重”。所以《物权法》对征收征用制度的规定相当原则,授权立法的规定较多。这些规定必将对现有的征收征用法律制度产生影响。《物权法》以民事基本法的形式强调征收的原因限于公共利益目的;以法律形式确立了征收集体土地时“保障被征地农民生活”的补偿原则;对“征收”、“征用”制度予以明确区分明确了征收个人住宅的补偿原则;单独规定了对所有权人之外的关系人的补偿征收的标的。但是物权法的规定仍然可能给征收和征用留下漏洞,如《物权法》对征收标的表述为两类:集体所有的土地,单位、个人的房屋及其他不动产。“其他不动产”具体包括哪些内容?依《物权法》关于“本法所称物,包括不动产和动产”的表述,也可以认为我国将不动产仅限于物,而不包括不动产上的权利。

综上我们可以看出,现代社会由于社会关系的复杂化,单纯的依靠某一个部门法来对某个领域的调整是不可能的,那种各自“立山头”的时代已经过去,应用不同的法律对财产进行调整是必然的选择。