中国民族自治地方立法资源之现状

郭志锋 张红娜

摘要中国民族自治地方是贫困人口比较集中的地方。现如今,民族自治地方面临的问题是少数民族和民族地区迫切要求加快经济和文化上的发展。本文指出要促进民族自治地方的发展,优化民族自治地方的法治环境是关键,而探求民族自治地方可资利用的立法资源却是关键中的关键。

关键词立法资源制度资源信息资源法律实践

中图分类号:D927文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-346-01

中国民族自治地方是中国农村贫困人口集中分布的地区,那里自然生态环境恶劣、产业结构单一、基础设施薄弱、社会发展机制发育不全、历来是中国农村反贫战略的重点和难点。在市场经济条件下加快民族自治地方诸多方面,特别是经济方面的发展,在民族自治地方建立一套有效的法律保障機制显得尤为重要。而要建立这样一套法律保障机制,立法就要先行。民族自治地方的立法除了享有国家赋予的特定立法自治权外,还拥有民族自治地方特有的政策、制度、精神、信息和法律实践资源。

一、中国民族自治地方立法资源的政策取向

政策是有党组织和政府机关制定,规定某一方面的最一般原则,有指导性和指示性。列宁曾说过:“法律是一种政治措施,是一种政策。”中国是一个的民族的国家,为了加强各民族团结、友爱、互助的,中国政府必须重视调整对贫困民族自治地方的发展政策。改革开放以来,我国在民族自治地方先后实施了一系列旨在发展民族经济,促进民族团结的政策,主要有民族区域自治政策、民族平等团结政策、培养民族干部政策、发展民族教育政策、发达地区对口支援政策、金融优惠政策等等。我国目前实施的西部大开发政策就是其中之一。中国的西部包括了全国所有的少数民族省区,进行西部大开发实质是民族自治地方的大开发,是国家整体富强特别是民族自治地方经济飞跃发展的一个战略性政策措施,理应将其从党的意志上升为国家的意志。因此,将国家开发西部的政策法律化,变国家对西部地区的政策优惠为法律优惠,以立法手段转变传统的以行政命令手段进行开发的习惯,这是西部民族地区在市场经济体制下发展的正确出路。而发展不平衡并非中国独有,许多国家都曾碰到过。尽管这些国家的自然条件和社会、历史、文化背景差异很大,我们也可以汲取许多值得借鉴的经验。比如,美国在开发西部的过程中,除了联邦政府采取了大规模的财政补贴和转移支付政策外,州、县等地方政府具有相当大的灵活的自主权,因时因地地制定包括税收减免、人力培训、促进中小企业发展等多方面的优惠政策,很大程度上吸引了企业的进入,巩固了美国西部开发的经济基础。从美国的经验我们可知,其成功的关键一环在于国家、政府对地方的放权。我国政府一旦借鉴了外国的政策,将其合理的转变为我国的政策措施,那么民族地方就可以在享有较大自主权的前提下,以国家的政策特别是国家的大政方针作为其立法的有利资源,制定适合于该地方的政策、法律,为民族地方的经济、文化事业提供良好的法律保障机制。

二、中国民族自治地方立法资源的制度影响

制度是直接或通过影响人们的价值取向间接地规制或约束人们行为的社会交往规则。宪法是我国的根本大法,宪法第四条第二款规定:‘国家根据各少数民族的特点和需要,帮助少数民族地区加快经济和文化的发展”;第一百一十六条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例”。此外,《中华人民共和国民族区域自治法》《地方人大组织法》对民族自治立法也做了明确具体的规定。从上述所引用的条款可以看出,国家的法律对民族自治地方立法是极其重视的。此外,内存于民族自治地方调整其内部秩序的规范,大多虽未以成文的形式表现出来,但对民族自治地方立法的协调作用是不可忽视的。尽管它们并不是严格意义上的法律,但它们却常常模仿或分享了国家法律的机构行使和符号形式;而另一方面,它们也会影响制定法的结构形式和运作方式。民族自治地方作为一个不同于其他社会的一个相对独立体,由于其封闭的地理环境造成了一套约束其行为的规范,它表现为民族自治地方的“乡例”、“俗例”、“乡规”、“土例”等。在民族地方进行立法的时候,不得不考虑到内存于民族自治地方公认的行为规范、行为模式和法律观,这些东西,尽管从某种特定的法律定义出发可以否认其是一种法律,然而无法否认的是,与这种制度和文化有联系的观念和行为方式仍深刻地存在中国社会中,规范着中国社会的秩序,影响着影响中国农村社会生活,特别是民族自治地方生活的有效性。

三、民族自治地方立法中信息资源的利用

经济的发展促使了信息产业的发达。各民族自治地方可获取的信息资源主要是国家对内对外的行为信息、其他民族自治地方依据社会发展而做出的创造性立法的宝贵经验以及国外、国际立法的适度参考。正如我国加入WTO的信息一样。按照中国加入世界贸易组织时的承诺,只要中国加入这个世界上最大的经济组织,就必须认同并接受它的法律规则。中国的入世,必将带来与国际关系的密切化,民族自治地方在立法时也应该参照该组织的法律规则,及时补充其原有的地方立法原则,让地方立法国际化以适应国际经济一体化的趋势。民族自治地方立法应该大胆引用我国加入的世贸公约中有关人权理念的相关内容,使平等待遇原则和不歧视原则的国际人权理念成为保护少数民族权利的屏障。在借鉴国内国外及国际的立法经验时应注意以下使用原则:首先,对外来的资源应根据本地方特点有选择的取舍,应注意信息资源的时效性;其次,注意信息的内涵性利用原则,善于从信息表面现象中分析寻觅具有内在使用价值的信息,对外国立法信息的借鉴主要是具有国际价值取向的法律理念、法律规则、法律组织、法律运行方式、法律技术等;再次,注意采用的信息的可操作性;最后,民族自治地方立法应体现地方特色和民族特色。

四、民族自治地方法律实践的价值资源

国家对民族自治地方政策的优惠,吸引了众多的投资者,他们带来了大量的资金和先进的技术,及开发民族自治地方的一整套成熟的计划。但是,他们带来希望的同时也带来了一些规避法律的行为。由于国家法律还没有来得及做细致的规定,这些行为导致法律出现了漏洞。再加之国家法律具有一定的稳定性,法律的修改需要经过一系列从草拟到审批的程序,具有一定的滞后性,以致无法及时的制止破坏行为的发生。而民族自治地方的立法却可以祢补这一“过失”。民族自治地方在不违背一般民族立法原则的前提下可以制定单行条例等形式对这类行为进行有效规制。立法不仅要为民族自治地方服务,也负有为国家的民族立法提供实践先导的义务。民族自治地方立法只有充分利用好这一立法资源,才会制定出贴近民族生活,反映民族特征的民族法律、法规。

从以上的分析可以看到,我国民族自治地方可资利用的立法资源是丰富的,问题的关键在于对上述资源的充分把握和操作上。也许这个过程是长期的,但却是可行的。