居家养老的现状及发展

徐林玲

摘要中国已经进入老龄化社会这一事实勿容置疑。在探索解决养老问题的道路时,一条新型养老方式——“居家养老”引起了社会各界的关注。本文对居家养老的现状作了简要描述,并对其中出现的资源整合、资金来源、人员短缺等问题进行了分析,并提出了相关措施。

关键词居家养老老年服务老龄化

中图分类号:C913文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-216-02

人口老龄化是人口转变的必然过程。九年前,当我们迎来世界人口60亿重要时刻的时侯,中国人口也悄然步入了老年型社会。全国 1%人口抽样调查的统计结果显示,截至到2005年底,我国60岁及以上人口为14408万人。65岁及以上老年人口首次超过一亿,达到10045万人,占全国总人口的7.69%。预计到 2035年,全国老年人口将达到 2.91亿,约占总人口的 20.13%。此外,我国老年人口中的高龄化趋势也越来越显著。80岁及以上的高龄老人达231339人,占总人口的1.36%。因而,发展适合现阶段我国国情的养老方式迫在眉睫。在众多养老方式中,居家养老由于其独到的优势而不断被人们认识并接受,正逐渐成为一条符合我国国情和社会发展趋势的养老新模式。

一、居家养老概述

居家养老,是指老年人居住在家中,享受社区提供的各种老年服务。这是一种“以家庭为核心、以社区养老服务网络为外围、以养老制度为保障”的新型养老方式。居家养老是一条适合中国的新型养老方式。一方面,将养老的场所由机构转移到家庭,符合中国传统的养老观念。一直以来,中国的养老强调家庭的责任,家庭的晚辈完全承担着赡养和扶养长辈的义务。居家养老有利于继承和发扬这一传统。另一方面,随着生活节奏加快,社会竞争压力日益激烈,劳动强度增加,成年子女往往没有充足的时间、精力照顾年迈的老人。家庭养老功能的弱化亟需我们寻找积极有效的养老方式。机构养老虽能使老人得到较为集中的照顾,但投资大、收费高限制了现阶段养老机构在我国的大量新建。居家养老作为一种新的选择,缓解了现实的沉重压力。

2002年9月,大连市沙河口区中山公园街道,在全国首先创办了“居家养老院”。由于居家养老费用低、服务周到、家庭氛围浓、适合老人生活习惯、符合中国国情,受到了国内和国际社会的关注。鉴于大连市的成功经验,全国各省市也相继展开“居家养老”试点。上海市在2003年已初步形成了居家养老的社会化工作网络,并在不断深化居家养老服务。北方的吉林省,则开始拟定在今年在农村开展居家养老服务工作的试点。在全国轰轰烈烈的试点热潮下,中央政府也在大连、南京等地相继举办了一些经验交流活动,支持并鼓励发展居家养老事业。居家养老在发展过程中不断融合各地区的特色,如大连市的“货币化”养老、上海市的“项目化、集约化”路径;南京市的以“民间组织为载体”的模式。不可否认,这些具体的类型之间存在这差别,但它们的基础都是在家养老,都依托于社区提供的福利服务。以下,笔者对南京市居家养老服务体系予以解析。

二、南京市居家养老体系

早在2003年,南京市就开始在鼓楼区进行“住在家里,我来帮你”的居家养老试点。目前,居家养老已拓展、延伸到郊区、县农村的高龄独居老人。南京市的居家养老服务体系中,政府处于主导地位,在为老人的服务买单的同时,还不断引导、监督、规范养老事业的发展。以民营组织为代表的服务团体根据社区老年的特殊需要,提供各种老年服务。养护员、社会志愿者等服务人员则直接面对老年群体,具体实施服务。在此过程中,政府或政府、民营组织外的第三方对服务的过程和效果予以监督。

(一)政府责任的归位

养老事业是一项关乎经济发展与社会稳定、和谐的重大课题,它首先需要来自政府部门的推动与扶持。在居家服务体系中,南京市采取公共财政购买服务的方式,为符合条件的老年人买单。市级财政按全市60岁以上独居老人数每人每年60元安排专项经费,用于购买特困独居老人居家养老服务和社会救助①。白下、秦淮区还通过直接出资的形式,创办区级居家养老中心,推出“老年互助组”、“家庭养老院”等服务平台,建立长期探访老人、医疗康复、安全守望等全方位的无偿居家养老服务。政策的出台能够体现政府对此的关注,它是居家养老事业发展的有利后盾。2006年至今,南京市出台《关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》、《关于为全市城乡独居老人提供社会化服务的实施意见》等政策,以规章制度形式规范了居家养老服务工作。

(二)民营组织参与运作

南京模式最大的特色在于民营资本的参与,区别于以盈利为目的的私营组织运作。具体操作过程为:由各区进行招标,中标的组织提供具体服务,全部进行市场化运作。民营组织提供的社区服务项目繁多,涉及到社区老人需求的方方面面。据笔者对“心贴心社区服务中心”(该中心承接鼓楼区民政局“居家养老服务网”项目)的了解,其提供服务内容包括个人照料、护理、康复训练、膳食、护老者支援、辅导及转介服务、社交及康乐活动七个方面,共20余项。这其中包括了政府购买的部分,其余是中心根据老人的实际需要开办的服务。社区中心提供的有偿服务不断得以发展,有偿服务的时间已经远超出政府购买服务的时间。另外,对服务的形式、服务的时间等中心也有具体而明确的规定,形成一套专门的居家养老服务管理方法。在政府的政策、财政等扶持之下,民营组织开展养老服务的积极性得到激发。

(三)社区工作人员服务

在社区直接提供服务的人员有两类:一是机构工作人员。在“心贴心社区服务中心”,工作人员大多数来自各个社区的下岗、失业人员,经过专门的家庭服务和养老服务培训,取得劳动部门颁发的上岗证书,成为合格的养护员,进而加入“居家养老服务网”的大家庭当中。如今,这支由270名下岗职工组成的服务队伍中,95%的人获得了专业资格证书。同时,每个月的最后一个周末,该中心组织学员回来活动,互相交流经验。二是社会志愿者。志愿者为南京市居家养老服务添加了活力,它是居家养老走向社会化不可缺少的部分。一些社区整合和充分利用社区内资源,通过宣传与招募组建了一支支由社区工作人员、社区居民、学生等多个群体组成的助老志愿者服务队伍,为社区老人开展服务。这些助老志愿者无偿为老人提供服务,主要包括:上门看望或打电话给老人、为老人提供精神慰藉服务、帮助老人做力所能及的事等等。

(四)老年人享受服务

面对老年人口的不断增多,政府正在降低买单服务的老年人的门槛。在六城区全面推进居家服务的阶段,政府规定凡户籍且居住在上述6区、年龄在80周岁以上,享受低保及低保边缘的独居老人,都可以享受由政府出资的养老服务。之后,各区渐渐开始放宽享受服务的年龄等的限制,如鼓楼区把低保对象及低保边缘1.5倍以内的老人放宽到低保收入两倍以内,一些空巢老人、困难老人也能够享受到居家服务;玄武区已将80岁以上的独居老人放宽到70岁以上的独居老人。符合相关条件的老人就可以享受到政府提供的免费服务。老年人也可以根据自己的经济、家庭状况,购买相应的服务。

三、居家养老面临的挑战

从全国各地的试点看,居家养老在运行过程中并不总是一帆风顺的,它遇到了形形色色的问题。总体而言,这些问题可以归结于以下四个方面:

(一)养老资源的整合问题

居家养老工作是一项社会工程,需要充分动员和发挥社会各类资源的作用,构造社会广泛参与机制。单纯的个人运作模式或政府运作模式都不可能达到最大效能的发挥,甚至到最后可能面临难以维持的困境。石家庄的“颐养园”(个人运作模式)和秦皇岛海港区的“居家养老服务站”(政府运作模式)在运作过程中都遭遇了重重困境。居家养老服务是一项福利性、公益性事业,需要政府、社会团体、社会个人互相配合。但因其也是一个新兴领域,许多人对其发展的前景、社会价值缺乏了解,这必然影响现有社会资源的有效配合。在老年服务网络体系中,政府最具整合社会资源的优势。政府应该牵头管理,有计划、有步骤地从整体上协调,提供闲置的活动设施、活动场所开展活动,将各社区的资源或服务组织进行整合,形成一个互动网络。此外,政府需要带动社会各界积极宣传,对已经发展起来的相关项目要给予支持和鼓励,让全社会认识居家养老事业具有的广阔前景和巨大价值。

(二)服务资金的来源问题

与西方国家的老龄化不同,中国的老龄化属于“未富先老”。老龄化发展与经济发展的同向不同步,决定了我们没有充裕的时间和财力去完善制度、配置社会资源。虽然说,我国人民储蓄率是比较高的,但由于历史的原因,目前我国老年人的总体收入水平和储蓄水平都是偏低的。②加之尚不完善的医疗、养老保障制度对老年人消费意愿的负面影响,在一定程度上限制了老年人有支付能力的现实消费需求的放大。这样的现状决定了,社区养老服务不可能完全由政府财政承担,也不可能完全由老人个体支付。作为一项具有巨大潜力的养老模式,应该最大限度地动员全社会共同参与。不仅需要政府和部门的资金支持,还要广开渠道,多方筹资,激发社会爱心,并以突出的工作成绩赢得社会各界的认同和支持。宁波市的居家养老服务值得借鉴,政府在购买服务的同时,一些企业也加入到购买养老服务的行列。宁波宇达交通集团和东方宏业制衣有限公司,率先分别“认购”了5万元“居家养老服务券”。一些高龄、独居的困难老人,已经开始享受企业购买的每天1小时上门养老服务。

(三)服务人员数量与质量问题

老年服务人员的数量与质量是影响居家养老发展的关键。由于老年专业教育的空白,老年服务产业的刚刚兴起,专业人才和从业人员极为短缺。据笔者了解,现在机构服务人员主要通过两种方式招募:一种是向社会公开招募,通过这种方式招募到的服务人员主要是下岗女工,而且数量非常有限。另一种是通过“滚雪球”的方法吸收工作人员,这种方式虽然可以招募到工作员,但是非常不规范。报酬低、工作累,而且社会地位低,是许多专业护理人员、下岗工人等不愿意在该领域内工作的重要原因。笔者通过交流发现,一些人认为去他人家中护理老人很丢面子,自己和家人会被别人瞧不起。因此,完善养老服务人员的招募与培训机制是现实所需。政府或各机构应建立人才培训基地和管理人员的定期培训制度,与属地大专院校、卫生院校联合协作,对现有社区老年管理与服务人员进行有计划的培训。建立、稳定专业化的队伍,既能提升居家养老的服务质量,同时也能逐渐改变社会成员的错误认知。

(四)居家服务的多元化问题

老年人的需求大体上包括以下六个方面:日常生活照料需求、经济来源需求、医疗康复需求、精神慰藉需求、社会参与需求、休闲娱乐需求。从现阶段居家服务的类型看,机构提供的服务主要还是集中在生理、安全的层面,而老年人的精神慰藉、医疗康复服务较为缺乏。居家养老应坚持物质养老和精神养老相结合。机构应不断拓展服务项目,选派专业护理人员和专业社工为精神寂寞的老年人提供聊天谈心、心理疏导、读书念报等服务,要重视老年人自我价值的实现,引导老年人参与社会,达到自我实现的目的。居家老人的发展、休闲娱乐方面的服务还有待拓展,比如开展一些老年活动,兴办老年大学等等。在一些老人经济较好的社区,可以先将老年旅游业发展起来。外出旅游有助于预防器具性日常生活能力和生活自理能力的下降,提高生活满意度,降低老年人的孤独感和不中用感有很大的帮助。社区或服务机构通过拓展服务项目,既能使自己获得长足的发展,又能够为老年创造一个美好的未来。

四、启示

应该看到,人口老龄化给家庭、社会带来压力的同时,也给社会发展带来了机遇。居家养老在缓解我们面临的老龄化、高龄化压力的同时,也带动服务行业、地区经济的发展。发展并不断完善居家养老机制,需要有法律法规作为强有力的后盾。政府从宏观政策上对养老事业的支持,可以强有力地保证其可持续发展。国外的一些经验值得我们借鉴。比如,日本政府早在20世纪50年代末就开始通过立法解决养老问题。《护理保险制度》在解决老年人护理照料负担的同时,构筑了社会参与的家庭养老体系,确保了社区老年服务的顺利开展和不断优化。因此,国家相关部门要加强居家养老事业的法律法规建设,完善居家养老的管理体制,严格规范养户员的准入资格;与此同时,政府也可以通过落实一些优惠政策,为动员社会力量兴办养老服务机构创造更好条件。

人口老龄化是我们面临的重大挑战,只有化被动为主动、化消极为积极,才能够将其转化为机遇。居家养老,要鼓励多种模式的发展。居家养老网络机制只有在不断地探索中才能逐步完善。大连市首创的这一养老方式经过全国各地的试点后,在各地区形成了自己的特色,比如,上海的“一门式服务”新模式,南京的“民营资本运作”模式,宁波的“居家养老服务券”等等。居家养老模式不是一个单一的模式,它的基础是“居家养老”,在实际操作上,应因地制宜,按照“社会事业社会办”、“谁投资谁受益”的原则,大力推进投资主体、投资方式多元化,鼓励和引导国家、集体、民营、个人等多种所有制的投人。福利资金的提供也不能单纯依靠政府,个人和社会的责任也应得到强化。发展居家养老事业,不断改进并逐渐完善这一体制,为老年人创造一个安定、和谐的养老环境,让他们健康快乐地安度晚年,享受生命中的每一寸时光!