全球治理架构下的非政府组织

詹 焱

摘要本文在对非政府组织的概念进行辨析和对全球治理的涵义进行梳理的基础上,分析了非政府组织参与全球治理的方式,指出非政府组织在全球治理的架构下发挥了日益重要的作用,非政府组织对全球治理的法治化进程有促进意义。

关键词非政府组织全球治理

中图分类号:D813文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-205-01

一、非政府组织的概念辨析

“非政府组织”是英文Non-GovernmentalOrganizations(简称NGOs)的中文译名。由于各种非政府组织在规模、宗旨、组织形态、运作机制等方面存在很大的差异,因此对这类组织进行界定颇为不易。目前,对于非政府组织比较权威的定义源自联合国的几份决议。1950年联合国第288号(X)决议指出“任何国际组织,凡不是经由政府间协议而创立的,都被认为是为此种安排成立的非政府组织。”1968年联合国第1296号(XLIV)决议将非政府组织的界定更为宽泛化,认为“非政府组织包括接受由政府当局指定的成员的组织,如果这种成员资格不干预该组织自由观点的表达的话。”①

二、全球治理的含义

在各种关于治理的定义中,全球治理委员会的定义具有很大代表性。该委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理作出了如下界定:治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意的非正式的制度安排。②从以上种种关于治理的理論中,我们可以看出,治理强调参与治理的主体的多元化,突破了传统统治理论囿于国家的束缚。治理不仅仅是国家的权力强制,还包括得到了认可的社会组织的参与,治理通过促进国家和社会的协力达致社会的和谐。

关于全球治理,至今还没有一致的、明确的定义。如联合国秘书长安南所言“我们已然进入了一个从未有过的大伙伴时代,而且市民社会(如NGOs)的影响是越来越大的。我们可确定在所谓的新外交的时代里,非政府组织、国际组织及政府将更密切地配合以追求彼此间最大的共同目标。”③

笔者认为,全球治理并不是要建立一个超国家的世界政府,或建立一套放之全球皆准的法律或规则,它只是界定了某种范围内的理念、原则和机制,而且这种界定带有很大的理想性的成分。虽然关于全球治理能否达成存在着不同的看法,但笔者认为,由于全球相互依赖的加强,建立全球治理的需求是迫切的,而且非政府组织因其自身的某些特征相对国家政府来说在全球治理中更具有优越性。

三、非政府组织参与全球治理的方式

有学者提出了“7C全球治理策略”,④这种策略包含下列数个变项:

C:contact:接触;

C:communication:沟通;

C:conflict:冲突;

C:compromise:妥协;

C:collaboration:共事;

C:consensus:共识;

C:cooperation:合作。

这七个变项代表着非政府组织在全球治理中可能运用到的手段。这七种手段又包含着四个阶段:

第一阶段,非政府组织在全球网络中与其他主体接触、沟通、交流看法、相互了解。

第二阶段,非政府组织在治理中与其他主体或因意见相左而产生冲突;或因意见相似或矛盾经过调和而产生了妥协。

第三阶段,各主体为达到治理的目标,在共事中达到某种程度的共识,或因有共识而共事。

第四阶段,各个公共组织或私人组织与国家合作,产生为达到目标而努力的持续性互动。

这种“7C全球治理策略”是在比较抽象的意义上概括了非政府组织参与全球治理的方式,具体来讲,非政府组织投身于全球治理的途径有:

(一)提供咨询和处理信息

在联合国会议场所,特别是会议的准备过程中,各国政府可从非政府组织那里,得到特定领域的专业知识。非政府组织的成员利用自己的专业知识所进行的提供、说服和协商活动对政府和政府间国际组织是非常有价值的。比如工程师和科学家反对核扩散国际网站是冷战后出现的非政府组织,它的宗旨是团结全世界的工程师和科学家努力防止核武器的扩散。该组织认为防止核扩散在技术和政治上的困难之处在于缺乏可信的核查。为此该组织的主要行动就是为核裁军提供包括核查机制、预防措施、技术监督、现场核查在内的多方面的核查技术与方案,为核裁军出谋划策。

(二)对政府和政府间国际组织的决策施加影响

非政府组织对政府和政府间的组织施加影响的途径也是多样的。比如许多人权非政府组织与环保非政府组织常与美国政府的核武器裁减的策略联盟,从而借助国际强权之支持,扩大在国际上的影响力。与劳工、移民、宗教相关的非政府组织常常通过外交及政治协商或谈判而产生影响力。还有的非政府组织通过贸易、财税之协商与谈判途径(如WTO机制)散发其影响力。还有一种途径不容忽视,非政府组织可以以其独有的文化和价值影响政府和政府间国际组织,这种影响是潜移默化的。

(三)监督政府和政府间国际组织

非政府组织的主要监督对象为国家间国际组织的条约、承诺和计划,非政府组织主要是通过收集和传播信息发挥监督作用的。很多时候非政府组织公布的信息是官方不愿公布的,它可以通过这种方式对政府和政府间国际组织施加压力,监督他们的行为。比如著名的环境非政府组织“地球之友”,它的活动宗旨是阻止气候的危险变化,主张开展有利于可持续发展的生活和消费。2001年4月,“地球之友”发动数千人向白宫潮水般地发送电子邮件,抗议布什政府拒绝签署《京都协议书》。2001年6月,在瑞典举行的欧盟峰会上,“地球之友”的成员加入了15,000多人的游行队伍,要求欧盟单方面批准《京都协议书》。2001年10月,“地球之友”参加了联合国第7次会议,以确保会议采纳先前达成的有关环境问题的政治协议。

总之,非政府组织在全球治理的架构下发挥着越来越引人注目的作用,它不但是国家政策制定的重要参与者,也是社会经济发展及政治参与的主要动力。在全球化浪潮中,非政府组织与国家、市场间的互动将有助于民族国家面对全球化的冲击与挑战。